Flurbereinigungsgericht Münster, Urteil vom 22.01.1976 - IX G 23/75
| Aktenzeichen | IX G 23/75 | Entscheidung | Urteil | Datum | 22.01.1976 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Flurbereinigungsgericht Münster | Veröffentlichungen | Lieferung | N/A |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Die Wahl des Vorstandes einer Teilnehmergemeinschaft ist kein Verwaltungsakt. |
| 2. | Die Wahl des Vorstandes kann durch Feststellungsklage angefochten werden. |
| 3. | Bei der Wahlvorbereitung und -durchführung wird die Flurbereinigungsbehörde namens der Teilnehmergemeinschaft tätig; die Teilnehmergemeinschaft muß sich etwaige Fehler der Flurbereinigungsbehörde entgegenhalten lassen. |
| 4. | Ob jemand zur Wahl zugelassen werden soll, unterliegt der Selbstkontrolle der Teilnehmerversammlung. Über die Zulassung kann auch stillschweigend entschieden werden. Die Flurbereinigungsbehörde ist nicht verpflichtet, die Wahlberechtigung zu kontrollieren. |
| 5. | Bei der Vorstandswahl hat jeder Abstimmungsberechtigte nur eine Stimme. Bei einer Vertretung ist eine Stimmenhäufung nicht zulässig. Bei Miteigentum hat jeder Miteigentümer eine Stimme. |
Aus den Gründen
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
Die Klage mit dem Begehren auf Feststellung der Rechtsunwirksamkeit der Vorstandswahl ist eine Feststellungsklage im Sinne des § 138 Abs. 1 Satz 2 des Flurbereinigungsgesetzes vom 14.7.1953, BGBl I S. 591, (FlurbG) i. V. m. § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21.1.1960, BGBl I S. 17, (VwGO).
Eine nach § 142 FlurbG i. V. m. § 42 Abs. 1 VwGO auf Aufhebung eines Verwaltungsaktes gerichtete Anfechtungsklage, eine sonstige Gestaltungsklage oder eine Leistungsklage, die die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO ausschließen könnte, scheidet aus. Die Wahl des Vorstandes der Teilnehmergemeinschaft ist nicht als Verwaltungsakt anzusehen (vgl. Flurbereinigungsgericht München, Urteil vom 26.3.1971 - 210 VII 69 -, Recht der Landwirtschaft (RdL) 1972, 71 = Rechtsprechung zur Flurbereinigung (RzF - 2 - zu § 21 Abs. 2 FlurbG; Steuer, Komm. z. FlurbG, 2. Aufl., Anm. 11 zu § 21 unter Hinweis auf Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29.5.1957 - I CB 37.57).
Zwar ist die durch den Flurbereinigungsbeschluß entstandene Teilnehmergemeinschaft eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 16 FlurbG). Auch gehören die Rechtsbeziehungen zwischen den einzelnen Beteiligten und der Teilnehmergemeinschaft, soweit das FlurbG ihr das Recht zur Wahrnehmung ihrer gemeinschaftlichen Angelegenheiten einräumt (§ 18 FlurbG), dem öffentlichen Recht an. Die Wahl zum Vorstand der Teilnehmergemeinschaft als Organ einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft ist aber keine Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts. Vielmehr handelt es sich um eine Maßnahme der inneren Organisation der Teilnehmergemeinschaft.
Gegenstand des Klagebegehrens ist die Feststellung des Nichtbestehens eines öffentlichen Rechtsverhältnisses; das Klagebegehren beschränkt sich nicht auf die Unwirksamkeit der Vorstandswahl, sondern umfaßt zugleich die Feststellung, daß die in den Vorstand gewählten Mitglieder nicht die verfassungsmäßige Stellung als Organ der Teilnehmergemeinschaft mit den sich daraus ergebenden konkreten Rechten und Pflichten erlangt haben (vgl. entsprechend für die Wahl des Vorstands einer Jagdgenossenschaft: Landesverwaltungsgericht Geisenkirchen, Urteil vom 17.2.1959 - 3 K 10/58 -, RdL 1959, 194; Mitzschke-Schäfer, Komm. zum Bundesjagdgesetz (BJG), 3. Aufl. 1971, Anm. 7 i zu § 9; Flurbereinigungsgericht Kassel, Urteil vom 20.1.1966 - F III 245/65 -, RdL 1966, 328 = RzF - 1 - zu § 23 Abs. 1 FlurbG, das allerdings offen läßt, ob es sich bei der Wahl des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft um einen Verwaltungsakt handelt).
Ausdrückliche Regelungen, welche die Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit der Vorstandswahl befristen würden, bestehen nicht. Grundsätze des Kommunalwahlrechts über die zeitliche Begrenzung der Wahlanfechtung sind mit Rücksicht auf die unterschiedliche Interessenlage nicht entsprechend anwendbar, weil bei der Wahl des Vorstands der beklagten Teilnehmergemeinschaft mitgliedschaftsrechtliche Interessen der Teilnehmer berührt werden.
Zur Zulässigkeit der Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit der Vorstandswahl bedarf es der Durchführung eines Vorverfahrens nicht (vgl. entsprechend für die Wahl des Jagdvorstandes: Mitzschke-Schäfer, a.a.O.).
Der Senat vermag dem Kläger auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten alsbaldigen Feststellung nicht abzusprechen. Hätten die durch die umstrittene Wahl gewählten Personen nicht die Stellung als Mitglieder des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft erlangt, so wäre die Rechtswirksamkeit der Handlungen dieses Vorstands, vor allem auch in naher Zukunft, in Frage gestellt. Ein Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahrens hat auf Grund seiner mitgliedschaftsrechtlichen Stellung grundsätzlich einen Anspruch auf Beteiligung an der körperschaftlichen Willensbildung der Teilnehmergemeinschaft und wegen der Bedeutung der Geschäftsführung des Vorstands für die Teilnehmergemeinschaft und die Teilnehmer selbst des weiteren einen Anspruch auf ordnungsgemäße Bestellung des Vorstands.
Aus dieser Rechtsstellung folgt grundsätzlich auch die Befugnis, die Wirksamkeit der Bestellung gerichtlich überprüfen zu lassen.
Ob ein Interesse an der Ausübung dieser Befugnis anerkannt werden kann, wenn das Flurbereinigungsverfahren tatsächlich und rechtlich ausgeführt ist und dem Vorstand keine wesentlichen Aufgaben mehr obliegen, kann hier dahinstehen. Nach den Erklärungen des Vertreters der Flurbereinigungsbehörde in der mündlichen Verhandlung sind nämlich im Flurbereinigungsverfahren R. noch zahlreiche Planbeschwerden anhängig, auch hat die Teilnehmergemeinschaft mit dem Ausbau des Wegenetzes erst begonnen. Es ist daher unumgänglich, daß der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft auch künftig noch durch zahlreiche Beschlußfassungen an der Verfahrensdurchführung mitwirken muß. Ferner sind noch weitere Kostenumlagen vom Vorstand der Teilnehmergemeinschaft zu beschließen und von der Teilnehmergemeinschaft Darlehen aufzunehmen. Dem Vorstand obliegen also noch in größerem Umfange Aufgaben der Geschäftsführung, die auch für den Kläger wirtschaftliche Auswirkungen haben können. Dem Kläger ist danach ein berechtigtes Interesse - dafür genügt nämlich schon ein wirtschaftliches Interesse - (vgl. Eyermann-Fröhler, VwGO, 6. Aufl., RdNr. 11 zu § 43), an der Geschäftsführung durch ein ordnungsgemäß gewähltes Organ der Teilnehmergemeinschaft zuzuerkennen und sein Interesse an der gerichtlichen Überprüfung der Wirksamkeit der Vorstandswahl trotz des langen - rund achtjährigen - Zeitraums zwischen Wahl und Klageerhebung als schutzwürdig anzuerkennen. Der Kläger kann nicht darauf verwiesen werden, im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen künftige Beitragsbescheide oder gegen sonstige Verwaltungsakte oder Rechtshandlungen der Teilnehmergemeinschaft geltend zu machen, der Vorstand sei nicht wirksam bestellt.
Aus den vorgenannten Gründen hat der Senat das Feststellungsbegehren des Klägers auch nicht als verwirkt angesehen (vgl. dazu Flurbereinigungsgericht München, Urteil vom 20.12.1963 - Nr. 96 VII 61, Innere Kolonisation (IK) 1965, 187 mit Zweifeln an der Zulässigkeit nach fünfjähriger Dauer).
Dabei ist auch von Bedeutung, daß der Kläger immerhin unmittelbar nach der Wahl am 7.12.1966 bereits mit Schreiben vom 12.12.1966 an die Flurbereinigungsbehörde unstreitig die Durchführung der Vorstandswahl beanstandet hatte, ohne daß dieser "Widerspruch" beschieden oder als - ohne Vorverfahren zulässige - Feststellungsklage behandelt oder weitergeleitet worden wäre.
II.
Die sonach zulässige Klage ist aber nicht begründet.
1. Zwar hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung seine Feststellungsklage zutreffend gegen die Teilnehmergemeinschaft der Flurbereinigung R. gerichtet (vgl. Flurbereinigungsgericht München, Urteil vom 26.3.1971 a.a.O.). Passiv-legitimiert ist in der Regel die Körperschaft, deren Organ die beanstandete Maßnahme getroffen bzw. unterlassen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.10.1972 - I 366/72 -, Baden-Württembergische Verwaltungsblätter (Bad.-Württ.VBl) 1973, 137). Das Organ, dessen Maßnahme beanstandet wird, ist hier die Teilnehmerversammlung. Soweit der Kläger Verstöße der Flurbereinigungsbehörde bei der Ladung zur Vorstandswahl und deren Durchführung rügt, ändert dies an der Passivlegitimation der Teilnehmergemeinschaft nichts. Denn die Flurbereinigungsbehörde wird bei der Wahlvorbereitung und -durchführung gleichsam namens der Teilnehmergemeinschaft, die noch nicht über ein handlungsfähiges Vertretungsorgan verfügt, tätig, so daß sich die Teilnehmergemeinschaft etwaige Fehler der kraft Gesetzes befugten Flurbereinigungsbehörde entgegenhalten lassen müßte. Da der frühere Beklagte gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 91 Abs. 1 VwGO in die mit der Umstellung des Rubrums auf die jetzige Beklagte verbundene Klageänderung eingewilligt hat, ist diese - auch sachdienliche - Klageänderung zulässig.
2. Der Kläger kann aber die Feststellung der Unwirksamkeit der Vorstandswahl aus materiell-rechtlichen Gründen nicht erreichen.
Entgegen der Behauptung des Klägers hat die dafür zuständige Flurbereinigungsbehörde die Teilnehmer der Flurbereinigung R. ordnungsgemäß zur Wahl des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft durch öffentliche Bekanntmachung gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 110, § 111 FlurbG eingeladen.
Nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge sind die Einladungen gemäß den Satzungsvorschriften der Gemeinden B., H. und A. öffentlich bekanntgemacht worden, in B. mit den Ortsteilen Br., Ro. sowie in H. mit den Ortsteilen Ue., Ur. und Wi. durch Veröffentlichung in den vorgeschriebenen Tageszeitungen "B." und "G. " vom 23.11.1966 und in A. durch Aushang an den Anschlagtafeln der Gemeinde. Entgegen der Meinung des Klägers ist nach den vorliegenden einschlägigen Hauptsatzungen eine Veröffentlichung in dem Amtlichen Mitteilungsblatt des Amtes B. und in den beiden Aushangkästen der Gemeinde R. nicht vorgeschrieben. Der in den Zeitungen erschienene Einladungstext ist - wie sich aus den vorliegenden Zeitungsausschnitten ergibt - ausreichend groß und leserlich. Er enthielt den ausdrücklichen Hinweis, daß die Mitglieder des Vorstandes von den im Wahltermin anwesenden Teilnehmern mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gewählt werden. Mangels weitergehender Folgen des Ausbleibens oder Verschweigens genügt dieser Hinweis für die Einladung zur Wahl des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft. Nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge kann ausgeschlossen werden, daß der in A. bekanntgemachte Einladungstext abweichend gelautet hat. Der Einleitungstext genügte der Vorschrift des § 114 Abs. 1 FlurbG. Da aus der Einladung unmißverständlich hervorging, daß nur ein im Wahltermin anwesender Teilnehmer sein Stimmrecht ausüben kann, entfiel ein Hinweis nach § 134 Abs. 1 FlurbG, wobei offen bleiben kann, ob diese Vorschrift auf Einladungen zur Vorstandswahl überhaupt anzuwenden ist.
Eine Wahlbehinderung kann auch nicht darin gesehen werden, daß zu der Wahlversammlung auf 17.00 Uhr eines Werktages eingeladen worden ist. Die Einladung auf den späten Nachmittag stellt schon ein Entgegenkommen gegenüber den meisten Berufstätigen dar.
Die Rüge des Klägers, die Vorschriften der § 4 ff. FlurbG seien nicht beachtet worden, ist unerheblich. Diese Vorschriften betreffen nicht die Vorbereitung der Vorstandswahl, sondern die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens, die jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist.
Zu Unrecht bemängelt der Kläger die nicht ausreichende Überprüfung der Wahlberechtigung.
Das FlurbG enthält keine Bestimmung darüber, ob und wie die Berechtigung zur Wahl der zur Versammlung erschienenen Teilnehmer geprüft werden soll. Für die Durchführung der - erstmaligen - Vorstandswahl ist die Aufstellung eines Wählerverzeichnisses, die die vorherige Ermittlung der Teilnehmer voraussetzen würde, nicht erforderlich. Der Vorstand muß unmittelbar nach der Bekanntmachung des Flurbereinigungsbeschlusses, mit dem die Teilnehmergemeinschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts entsteht (§ 16 FlurbG), gewählt werden, damit die Teilnehmergemeinschaft durch handlungs- und beschlußfähige Organe vertreten werden kann. Die Ermittlung der Beteiligten nach § 11 ff. FlurbG nach Maßgabe der Eintragungen im Grundbuch, auf Grund anderer öffentlicher Urkunden oder auf Grund der Anmeldung unbekannter Rechte (§ 14 FlurbG) benötigt einen längeren Zeitraum, so daß im Zeitpunkt der Vorstandswahl die Teilnehmernachweise regelmäßig noch nicht vorliegen können.
Ob jemand zur Wahl zugelassen werden soll, unterliegt vielmehr der an die Vorlage schriftlicher Nachweise nicht gebundene Selbstkontrolle der Teilnehmerversammlung (vgl. Steuer, a.a.O., Anm. 6 zu § 21), die über die Zulassung auch stillschweigend entscheiden kann, wie das hier offenbar geschehen ist.
Die Flurbereinigungsbehörde ist gemäß § 21 Abs. 2 Satz 3 FlurbG zuständig, die Wahl zu leiten, aber nicht verpflichtet, die Wahlberechtigten zu kontrollieren (vgl. Steuer, a.a.O., Anm. 2 zu § 21).
Hier sind von dem Wahlleiter ausreichende Grundlagen für die einer - wenn auch stillschweigenden - Zulassung zur Wahl geschaffen worden.
Nach der im Wahltermin am 7.12.1966 gefertigten Anwesenheitsliste haben die Wähler mit ihrer Unterschrift versichert, daß sie Grundstückseigentümer im Flurbereinigungsgebiet R. seien. Auf den Sinn dieser Versicherung wurden sie - ausweislich der Verhandlungsniederschrift (§ 129 Abs. 1 FlurbG) - in der Versammlung hingewiesen. Ferner hat der Wahlleiter die Erschienenen gebeten, gegenseitig darauf zu achten, daß nicht etwa Nichtteilnehmer bei der Wahl ihre Stimme abgeben. Aus der Wahlniederschrift geht weiter hervor, daß Beanstandungen in dieser Hinsicht während der gesamten Wahlhandlung nicht erhoben wurden. Diese gegenseitige Wahlkontrolle war als ausreichende Grundlage für die Zulassung zur Wahl anzusehen. Da kein Anwesender - auch nicht der Kläger - mangelnde Wählerberechtigung gerügt hatte, bestand für den Wahlleiter keine Veranlassung, die Berechtigung näher prüfen zu lassen.
Auch soweit von Personen, die - wie der Inhalt der Anwesenheitsliste ergibt - als Bevollmächtigte von Teilnehmern erschienen waren, kein besonderer Nachweis der Vollmacht verlangt wurde, ist dies nicht zu beanstanden (vgl. entsprechend zur Wahl des Jagdvorstandes durch Vertreter ohne Vollmacht: BVerwG, Urteil vom 9.2.1967 - I C 47.65 -, RdL 1967, 137).
Soweit der Kläger rügt, bei Besitzständen mit mehreren Eigentümern habe von den erschienenen Miteigentümern (Miterben) jeder eine Stimme abgegeben, verkennt er die Rechtslage. Nach § 21 Abs. 2 FlurbG hat jeder Teilnehmer (§ 10 Nr. 1 FlurbG) unabhängig von der Größe der beteiligten Fläche nur eine Stimme. Es überwiegt also bei der Beteiligung an der körperschaftlichen Willensbildung durch Stimmabgabe bei der Wahl das personale Element.
Danach hat jeder Miteigentümer (Miterbe) eine volle Stimme. Hiervon geht auch das Schrifttum aus (vgl. Seehusen / Schwede / Nebe, Komm. z. FlurbG, 2. Aufl., Anm. 2 zu§ 21, deren Meinung sich auch Steuer, a.a.O., Anm. 4 zu § 21, insoweit angeschlossen hat). Ebensowenig ist zu beanstanden, daß nach den Behauptungen des Klägers auch Minderjährige an der Wahl teilgenommen haben, wobei im damaligen Zeitpunkt die Volljährigkeitsgrenze noch bei 21 Jahren lag. Da der Kläger rügt, es seien von der Flurbereinigungsbehörde keine ausdrücklichen Feststellungen hinsichtlich des Wahlalters getroffen worden, sind hier offenbar Teilnehmer gemeint, bei denen beschränkte Geschäftsfähigkeit gegeben war, aber Zweifel bestehen konnten, ob bereits unbeschränkte Geschäftsfähigkeit vorlag. Bei beschränkter Geschäftsfähigkeit kann ein Teilnehmer das Stimmrecht selbst ausüben, wenn er die erforderliche geistige Reife besitzt. Er darf nicht stärkeren Beschränkungen unterworfen werden als dies nach § 121 FlurbG bei Bevollmächtigten der Fall ist (vgl. Steuer, a.a.O., Anm. 5 zu § 21).
Daß beschränkt geschäftsfähige Wähler die zur Ausübung des Stimmrechts nötige geistige Reife nicht gehabt hätten, hat der Kläger selbst nicht behauptet.
Soweit der Kläger rügt, Bevollmächtigte hätten je nach der Zahl der Vertretenen mehrfach eine Stimme abgegeben, macht er zwar einen Fehler des Wahlverfahrens geltend. Wenn auch rechtsgeschäftliche Vertretung bei der Ausübung des Stimmrechts mit Rücksicht auf die in § 2 FlurbG enthaltene Garantie der Mitwirkung der Gesamtheit der Beteiligten als zulässig anzusehen ist, lassen doch die Vorschriften des § 21 FlurbG eine mehrfache Stimmabgabe, indem ein Bevollmächtigter für sich und Vertretene oder nur für Vertretene jeweils eine Stimme abgibt, nicht zu. Gegen die Möglichkeit einer solchen Stimmenhäufung in einer Person spricht, daß es für den Umfang des Stimmrechts auf den Umfang der sachlichen Beteiligung am Flurbereinigungsverfahren nicht ankommt und bei der Ausübung des Stimmrechts das personale Element überwiegt. Daß jeder Abstimmungsberechtigte bei der Vorstandswahl immer nur eine Stimme hat, gleichgültig ob er einen oder mehrere Besitzstände vertritt, ist auch in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. Flurbereinigungsgericht München, Urteil vom 23.2.1966, a.a.O.). Allerdings ist hier nichts dafür dargetan, daß das Wahlergebnis ohne den geltend gemachten Fehler anders gewesen wäre.
Nach der vorgelegten Anwesenheitsliste haben lediglich in elf Fällen Anwesende den Wahltermin in Vertretung für andere wahrgenommen. Der Kläger hat nicht substantiiert vorgetragen, in wieviel und welchen Fällen es im Zusammenhang mit Stellvertretung zu einer mehrfachen Stimmabgabe durch dieselbe Person gekommen ist. Soweit die Teilnehmerversammlung einstimmig gewählt hat - das ist geschehen für vier Vorstandsmitglieder und fünf stellvertretende Mitglieder aus den Orten B. sowie G. und für das Vorstandsmitglied aus dem Randgebiet A. und seinen Vertreter -, kann sich die geltend gemachte Mehrfachstimmabgabe durch Stellvertreter nicht ursächlich ausgewirkt haben. Das gleiche gilt nach den vorliegenden Stimmzahlen für die durch Mehrheitsbeschluß gewählten stellvertretenden Mitglieder aus R. Soweit im übrigen in wenigen Fällen ein Unterschied von 11 Stimmen von Bedeutung hätte sein können, fehlt jeglicher Anhalt, daß es in den entsprechenden Wahlgängen zu Fehlern gekommen ist.
Da jede nähere Substantiierung fehlt, kann der Kläger auch nicht mit Erfolg darauf hinweisen, er selbst habe einmal testweise zwei Stimmen abgegeben.
Zu den weiteren Beanstandungen des Klägers ist zu bemerken: Daß Vertreter der Landwirtschaftsbehörde als Nichtstimmberechtigte in der Wahlversammlung anwesend waren, ist unschädlich. Die Vorstandswahl ist nämlich nicht geheim. Im übrigen behauptet der Kläger selbst nicht, daß diese Personen Aktivitäten zur Beeinflussung des Wahlergebnisses entfaltet hätten.
Demokratische Wahlregeln stehen einer vorherigen Absprache zur Benennung der Kandidaten nicht entgegen. Vielmehr kann es dem schnelleren Ablauf der Wahl nur dienlich sein, wenn Wahlvorschläge vorbereitet sind. Da die Flurbereinigung der landwirtschaftlichen Bodenordnung dient, ist es nicht zu beanstanden, wenn nur Landwirte in den Vorstand gewählt worden sind.
Auf die Wirksamkeit der Wahl ist es ohne Einfluß, daß das Flurbereinigungsgebiet R. nachträglich verändert worden ist. Der Kläger hat seine Klage auf die Feststellung der Unwirksamkeit der Vorstandswahl vom 7.12.1966 beschränkt und nicht einen Antrag auf Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde zur Bestimmung der anderweitigen Zusammensetzung des Vorstands der Teilnehmergemeinschaft durch Festsetzung einer anderen Zahl der Vorstandsmitglieder oder einer anderen örtlichen oder besitzgrößenmäßigen Repräsentanz nach erheblicher Änderung des Flurbereinigungsgebiets gemäß § 21 Abs. 5 FlurbG gestellt, so daß nicht näher darauf einzugehen war, ob und wieweit sich inzwischen die Zahl der Teilnehmer der Flurbereinigung R. verringert hat.
Nach alledem konnte die begehrte Feststellung nicht getroffen werden. Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 147 Abs. 1, § 138 Abs. 1 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
