Flurbereinigungsgericht München, Urteil vom 09.11.1995 - 13 A 95.1646
| Aktenzeichen | 13 A 95.1646 | Entscheidung | Urteil | Datum | 09.11.1995 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Flurbereinigungsgericht München | Veröffentlichungen | Lieferung | N/A |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Die Klage, mit der die Ungültigkeit der Wahl eines Vorstands der Teilnehmergemeinschaft festgestellt werden soll, ist als Feststellungsklage im Sinne des § 43 VwGO zulässig. |
| 2. | Nimmt die bestehenbleibende Teilnehmergemeinschaft (§ 151 FlurbG) ihre Aufgaben selbst wahr (Art. 22 AGFlurbG), so bedarf es zur Neuwahl ihres Vorstandes einer in Kraft getretenen Satzung. |
| 3. | Das Satzungsrecht nach Art. 22 AGFlurbG greift erst, wenn die Entscheidung über das Bestehenbleiben der Teilnehmergemeinschaft getroffen und das Verfahren mit der Zustellung nach § 149 Abs. 3 FlurbG beendet ist. |
Aus den Gründen
Die Klage, mit der die Ungültigkeit der Wahl des Vorstandes der Beklagten vom 19.10.1994 festgestellt werden soll, ist als Feststellungsklage im Sinne des § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig. Wahlen stellen keine Verwaltungsakte dar, gleichgültig, ob es sich um Kommunalwahlen oder um Wahlen für die Organe anderer Körperschaften handelt (Redeker/von Oertzen, VwGO,11. Auflage, RdNr. 67 zu § 42). Die Wahl des Vorstandes durch die Teilnehmerversammlung zeigt sich vielmehr als ein Akt der inneren Organisation der Teilnehmergemeinschaft (vgl. OVG Münster vom 22.01.1976, RzF - 4 - zu § 21 Abs. 2 FlurbG). Im Gegensatz zum Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz - GLKrWG -, das in den Art. 47 ff. die Wahlprüfung bzw. eine Prüfung der Wahlanfechtung durch die Rechtsaufsichtsbehörde zwingend vorschreibt mit dem Ergebnis, daß gegen die Entscheidung der Aufsichtsbehörde auf dem Verwaltungsrechtsweg vorzugehen ist, kennt das Flurbereinigungsgesetz keinen derartigen formalen Weg. Wahlen nach dem Flurbereinigungsrecht sind mithin unmittelbar der richterlichen Prüfung zugänglich, weshalb sich die Feststellungsklage als die richtige Klageart erweist. - Die Gültigkeit der Wahl überprüfen zu lassen, hat die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 VwGO (vgl. BayVGH vom 26.03.1971, RdL 1972, 71; OVG Münster a.a.O.; OVG Koblenz vom 06.07.1977, RdL 1978, 52). Der Wahlakt selbst mag zwar im strengen Sinne nicht das Rechtsverhältnis darstellen, das den Gegenstand der Feststellungsklage bildet. Die begehrte Feststellung ergreift aber auch das aus der Wahl folgende Rechtsverhältnis zwischen dem Vorstand der Teilnehmergemeinschaft und dem einzelnen Teilnehmer. Das OVG Koblenz (a.a.O.) verweist zu Recht darauf, daß der rechtsungültig gewählte Vorstand nicht die gesetzliche Stellung als Organ der Teilnehmergemeinschaft mit den sich daraus ergebenden Rechten und Pflichten gegenüber den Teilnehmern erlangen kann. Dem Teilnehmer muß deshalb das berechtigte Interesse zugestanden werden, die Klärung dieser Frage alsbald feststellen zu lassen; denn die ordnungsgemäße Bestellung des Vorstands ist Voraussetzung dafür, daß dieser die ihm nach dem Flurbereinigungsgesetz obliegenden Aufgaben wirksam wahrnimmt. Darauf hat der Teilnehmer aus seiner Stellung heraus einen Anspruch.
Die Klage führt auch in der Sache zum Erfolg, denn die Wahl vom 19.10.1994 ist ungültig.
Die Teilnehmergemeinschaft hat nach § 16 Satz 2 FlurbG den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Wahl ihres Vorstandes bedarf als Akt der inneren Organisation aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Satz 3 des Grundgesetzes - GG - heraus der rechtlichen Grundlage. Fehlt sie - wie hier -, haben Wahlakt und Wahlergebnis keine Gültigkeit.
In der Ladung zur Wahl am 19.10.1994 hatte die Direktion für Ländliche Entwicklung B. die Notwendigkeit des Weiterbestehens der Teilnehmergemeinschaft betont und herausgestellt, daß diese ihre Angelegenheiten durch eine Satzung regeln werde, die eine Neuwahl des Vorstandes vorsehe; diese Wahl solle vorgezogen werden.
Ausweislich der Niederschrift über die Teilnehmerversammlung vom 19.10.1994 (Fortlaufende Niederschriften S. 580) wurde die Vorstandswahl nach den Bestimmungen des Flurbereinigungsgesetzes und des Ausführungsgesetzes zum Flurbereinigungsgesetz - AGFlurbG - durchgeführt. Hierauf konnte die angefochtene Wahl jedoch nicht gestützt werden, weil die wahlrechtlichen Bestimmungen nur das laufende Flurbereinigungsverfahren betreffen, d. h. das Verfahren bis zu seiner Beendigung durch die Schlußfeststellung; eine Neuwahl des Vorstandes im laufenden Verfahren aber kennt das Flurbereinigungsrecht bei der gegenwärtigen Rechtslage in Bayern nicht. Die Wahl eines Vorstandes, der nach Abschluß des Verfahrens tätig werden soll, wird nicht geregelt. - Nach § 21 Abs. 1 Satz 1, § 25 FlurbG ist geschäftsführendes Organ der Teilnehmergemeinschaft der Vorstand, dessen Mitglieder auf einer Wahlversammlung von den Teilnehmern gewählt werden (§ 21 Abs. 2 FlurbG), wobei die Anzahl der Mitglieder die Direktion für Ländliche Entwicklung bestimmt (§ 21 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, Art. 1 Abs. 3 AGFlurbG). Demgemäß waren im Verfahren E. die Zahl der Vorstandsmitglieder von der damaligen Flurbereinigungsdirektion B. am 21.08.1972 auf 12 festgelegt und die Vorstandswahl am 06.12.1972 durchgeführt worden. Der damals gewählte Vorstand führt die Geschäfte der Beklagten - auch weiterhin - bis zum Abschluß des Verfahrens (§ 149 FlurbG). Eine Neuwahl während des Laufes des Flurbereinigungsverfahrens erklärt § 21 Abs. 7 FlurbG aufgrund des Änderungsgesetzes vom 23.08.1994 (BGBl. l S. 2187) zwar grundsätzlich für zulässig, weil den Ländern gestattet ist, Wahlperioden einzuführen, jedoch hat Bayern von dieser Ermächtigung bislang keinen Gebrauch gemacht. Eine Neuwahl in diesem Sinne war auch nicht beabsichtigt, ebenso nicht eine Abberufung einzelner Mitglieder des Vorstandes, die in einer Art positiven Mißtrauensvotums durch die gleichzeitige Wahl neuer Mitglieder des Vorstands an sich zulässig ist (§ 23 Abs. 1 FlurbG).
Die zur gerichtlichen Entscheidung gestellte Wahl kann ihre Gültigkeit aber auch nicht aus der am 19.10.1994 zuvor beschlossenen Satzung herleiten. Diese Überprüfung ist angezeigt, weil (auch) im Vollzug der Satzung und nicht (nur) nach Maßgabe der für das laufende Flurbereinigungsverfahren geltenden Regelungen gewählt wurde. Das ergibt sich aus den Festsetzungen zur Zahl der gewählten Vorstandsmitglieder und der örtlichen Zusammensetzung, die von der Direktion für Ländliche Entwicklung B. am 18.10.1994 für die Neuwahl bestimmt worden waren und von der Bestimmung vom 21.08.1972 deutlich abweichen. Ferner entspricht auch die Regelung, daß nur Teilnehmer Vorstandsmitglieder bzw. Stellvertreter werden können (§ 8 Abs. 4 der Satzung), nicht den für das Verfahren selbst geltenden Bestimmungen des Flurbereinigungsgesetzes (BVerwGE 44, 164/167) - unbeschadet der Frage ihrer Zulässigkeit in der Satzung. Die Satzung war jedoch im Zeitpunkt der Wahl nicht wirksam.
Das ergibt sich einmal aus folgendem: Die Befugnisse zur Neuwahl eines Vorstandes nach Abschluß des Verfahrens können sich nur aus einer im Vollzug des § 151 FlurbG und des Art. 22 AGFlurbG erlassenen Satzung ergeben. Erlischt die Teilnehmergemeinschaft nach § 149 Abs. 4 FlurbG nicht, sondern bleibt sie als Körperschaft des öffentlichen Rechts bestehen und werden die Vertretung der Teilnehmergemeinschaft und die Verwaltung ihrer Angelegenheiten nicht auf die Gemeinde übertragen (§ 151 FlurbG) regelt sie - worauf die Direktion hingewiesen hatte - ihre Angelegenheiten durch Satzung (Art. 22 AGFlurbG). In dieser Satzung sind Bestimmungen zur Wahl des Vorstandes aufzunehmen.
Ob eine Teilnehmergemeinschaft erlischt oder bestehen bleibt, entscheidet die Direktion - erst - in der Schlußfeststellung (§ 149 Abs. 4, § 151 Satz 1 FlurbG). Solange diese Entscheidung nicht getroffen ist, bleibt die Frage des Bestehenbleibens in der Schwebe. Auch bestimmt die Direktion, ob die Aufgaben der Teilnehmergemeinschaft - im Fall ihres Bestehenbleibens - von ihr selbst wahrgenommen werden oder nicht (§ 151 Satz 2 FlurbG). Art. 22 AGFlurbG knüpft mit seiner Regelung an diese Entscheidungen an, die - vorliegend - selbst im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch ausstehen. Die darauf abzielenden Vorstandsbeschlüsse (vgl. insbesondere vom 02.09.1994) sind lediglich Anregungen an die zuständige Behörde, so zu entscheiden. Ferner stellt Art. 22 AGFlurbG auf die Beendigung des Verfahrens ab, die erst durch Zustellung der unanfechtbaren Schlußfeststellung eintritt (§ 149 Abs. 2 und 3 FlurbG). Allein bei Vorliegen dieser Voraussetzungen greift die Bestimmung des Art. 22 AGFlurbG, die der - durch Schlußfeststellung als bestehen bleibend bestimmten - Teilnehmergemeinschaft das Recht und die Pflicht auferlegt, ihre Angelegenheiten durch Satzung zu regeln. Zeitlich vorher ist der Teilnehmergemeinschaft diese Regelungsbefugnis nicht eingeräumt. Schon deshalb gibt die am 19.10.1994 beschlossene Satzung keine wirksame Rechtsgrundlage für eine Vorstandswahl zu diesem Termin ab.
Zum anderen bot die Satzung auch nach dem beschlossenen Satzungstext im Zeitpunkt der Wahl keine ausreichende Grundlage. Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 der Satzung bedarf sie der Genehmigung der Direktion entsprechend § 18 Abs. 3 Satz 3 FlurbG, die beim Wahlvorgang noch nicht vorlag und auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nach Erklärung des Beklagtenvertreters nicht gegeben war. Darüber hinaus ist das Inkrafttreten der Satzung an den Tag ihrer öffentlichen Bekanntmachung, frühestens jedoch an den Tag der Zustellung der unanfechtbar gewordenen Schlußfeststellung an die Teilnehmergemeinschaft geknüpft (§ 21 Abs. 1 Satz 2 der Satzung). Auch hieran fehlt es; die Schlußfeststellung ist - wie dargelegt - im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht erlassen geschweige denn unanfechtbar. Ohne satzungsrechtliche Ermächtigung fehlt einer Wahl aber die Rechtsgrundlage, denn auch hier gilt, daß von der ermächtigenden Norm erst Gebrauch gemacht werden kann, wenn sie in Kraft gesetzt ist (BVerfGE 34, 9/21 ff. für den Fall einer verfassungsrechtlichen Ermächtigung; BVerwG vom 28.06.1974, NJW 1974, 2301; OVG Münster vom 26.10.1994, NVwZ 1995, 395 f.). Daß der Satzungsbeschluß vor der Wahl erging, reicht nicht. Die Satzung muß in Kraft gesetzt sein, bevor der darauf gestützte Wahlvorgang erfolgen kann.
Unabhängig von alldem reicht es auch nicht, daß die Wahlzeit der Vorstandsmitglieder erst mit Inkrafttreten der Satzung beginnen soll; selbst unter diesem Blickwinkel ist die Wahl nicht gültig. Für das Verhältnis von zuständigkeitsbegründender und darauf gestützter Norm hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 34, 9/23 f.) ausgeführt, daß die Gültigkeit des nachrangigen Gesetzes nicht davon abhängig sein könne, wann es in Kraft trete, da seine rechtliche Existenz schon mit der Verkündung eintrete und dann bereits die Ermächtigung vorliegen müsse. Diesem Gedanken folgend läßt sich auch die Gültigkeit der Wahl nicht an ein späteres Ereignis, nämlich das Inkrafttreten der ermächtigenden Satzung knüpfen. Die Wahl ist mit der Verkündung und Bekanntgabe des Wahlergebnisses in dem Sinne wirksam, daß die Gewählten - vorbehaltlich der Annahme der Wahl - als Vorstandsmitglieder bzw. Stellvertreter bestellt sind; sie bedarf bereits in diesem Zeitpunkt der rechtlichen Grundlage. - Im übrigen wurden am 19.10.1994 Vorstandsmitglieder und Stellvertreter gewählt, ohne daß der Beginn ihrer Wahlzeit in irgendeiner Weise bestimmt oder bestimmbar ist; er hängt von unwägbaren Voraussetzungen ab. Nachdem zum Zeitpunkt der Wahl die Schlußfeststellung noch nicht ergangen war, stand weder fest, wann das Verfahren beendet ist noch ob und unter welchen Voraussetzungen die Teilnehmergemeinschaft - auch im Hinblick auf den grundrechtlichen, die Zwangsmitgliedschaft begrenzenden Freiheitsanspruch des Art. 2 Abs. 1 GG (BVerwG vom 08.12.1988, RdL 1989, 71) - überhaupt fortbesteht. Gerade der vorliegende Fall zeigt neben der Unklarheit darüber, ob der gewählte Vorstand jemals tätig werden wird, auch die zeitliche Unsicherheit, weil das Flurbereinigungsverfahren erst endet, wenn die Schlußfeststellung ergangen und der unanfechtbare Bescheid der Teilnehmergemeinschaft zugestellt ist. Daß darüber - bei Einlegung von Rechtsmitteln - Jahre verstreichen können, ohne daß die Gewählten ihre Arbeit aufnehmen, begegnet mithin auch wahlrechtlichen Bedenken. Es kann nicht Sinn einer Wahl sein, den Wahlzeitbeginn im Ungewissen zu lassen; denn der Vorstand soll alsbald nach der Wahl tätig werden. Wenn etwa Art. 22 GLKrWG in Abs. 1 bestimmt, daß die Wahlzeit der bei allgemeinen Gemeinderatswahlen gewählten Gemeinderäte an dem der Wahl folgenden 1. Mai beginnt, und in Abs. 2 Regelungen auch für Neuwahlen trifft, die vor Beginn des letzten Jahres der Wahlzeit notwendig werden, spricht der Gesetzgeber nicht nur die kontinuierliche Geschäftsführung der Gemeinde an, sondern bringt zugleich die erforderliche zeitliche Nähe von Wahl und Beginn der Wahlzeit zum Ausdruck. Dieser zeitliche Bezug ist bei unbestimmtem Beginn der Wahlzeit und sich auch tatsächlich ergebender langer Verzögerung nicht gewahrt.
Auch eine Rückwirkung der Satzung scheidet entgegen den in der mündlichen Verhandlung geäußerten Hinweisen des Vertreters des öffentlichen Interesses zum Erschließungsbeitragsrecht aus. Für Beitragssatzungen ist anerkannt, daß sie sich rückwirkende Kraft beilegen können (vgl. BVerwG vom 26.06.1970, DVBl. 1970, 835; BayVGH vom 30.03.1984, BayVBl. 1984, 656), dazu im Falle einer Heilung fehlerhafter Verwaltungsakte ex tunc aber einer ausdrücklichen Regelung der Rückwirkung bedürfen (BVerwGE 64, 218/223). Allein hieran fehlt es, nachdem die fragliche Satzung ohne Rückwirkung in Kraft treten soll (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 der Satzung). Ob die genannte Rechtsprechung auf Streitsachen vorliegender Art aus der Natur der Sache überhaupt Anwendung finden kann, bedarf mithin keiner weiteren Überlegungen, abgesehen davon, daß die Rechtsprechung unter den Besonderheiten des Erschließungsbeitragsrechts aus Merkmalen wie dem Vertrauensschutz vor belastenden Verwaltungsakten schöpft (vgl. auch BVerfGE11, 139/145 f.; BVerfGE 22, 241/248; BVerfGE 24, 220/229 f.), die so dem Wahlrecht nicht immanent sind.
Das mit der Wahl verfolgte Ziel der Verwaltung, einen zeitlich möglichst nahtlosen Übergang in der Geschäftsführung der Beklagten nach Beendigung des Verfahrens sicherzustellen, braucht trotz allem nicht aufgegeben zu werden. Nachdem die Teilnehmergemeinschaft nicht bereits mit Unanfechtbarkeit der Schlußfeststellung sondern erst mit Zustellung des unanfechtbaren Beschlusses erlischt bzw. fortbesteht (§ 149 Abs. 3 und Abs. 4 FlurbG), hat es die Direktion in der Hand, Zustellung und Neuwahl in zeitliche Nähe zu rücken.Anmerkung
Art. 22 AGFlurbG lautet:
Bleibt die Teilnehmergemeinschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts über die Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens hinaus bestehen und nimmt sie ihre Aufgaben selbst wahr, regelt sie ihre Angelegenheiten durch Satzung.
