RzF - 4 - zu § 9 Abs. 1 FlurbG

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11.08.1983 - 5 C 30.82 = BVerwGE 67, 341= RdL 1983 S. 306

Aktenzeichen	5 C 30.82	Entscheidung	Urteil	Datum	11.08.1983
Gericht	Bundesverwaltungsgericht	Veröffentlichungen	= BVerwGE 67, 341 = RdL 1983 S. 306	Lieferung	N/A

Leitsätze[Quelltext bearbeiten]

1.	Zu einem Verwaltungsstreit gegen die Einstellung eines Flurbereinigungsverfahrens sind weder die Teilnehmergemeinschaft noch alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens notwendig beizuladen.

2.	Bei der Entscheidung der Frage, ob die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht mehr zweckmäßig erscheint, steht der oberen Flurbereinigungsbehörde ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu. Die Entscheidung ist gerichtlich nur beschränkt nachprüfbar.

3.

Für die Entscheidung der Frage, ob die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht mehr zweckmäßig erscheint, ist nicht darauf abzustellen, ob die Neuordnung nicht oder in wesentlichen Teilen nicht mehr erreicht werden kann. Maßgebend ist, ob die mit der Anordnung der Flurbereinigung verfolgte konkrete Zielsetzung sich aus der Sicht der oberen Flurbereinigungsbehörde wegen der nachträglichen Umstände nicht mehr als zweckmäßig erweist.

4.	Im Rahmen der anzustellenden Zweckmäßigkeitserwägungen kann der Haltung der Verfahrensbeteiligten, insbesondere der kommunalen Körperschaften, zu der Flurbereinigung Bedeutung beigemessen werden.

Aus den Gründen

Der Beklagte und die Beigeladene zu 2 können nicht mit ihrer Rüge durchdringen, die Widerspruchsführer in dem Verfahren gegen die Anordnung der Flurbereinigung I. hätten gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu dem vorliegenden Rechtsstreit notwendig beigeladen werden müssen. Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung sind nicht gegeben. Die Widerspruchsführer in dem Verfahren wegen Anordnung der Flurbereinigung sind an dem hier streitigen Rechtsverhältnis nicht derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Richtig ist zwar, daß der mit der vorliegenden Klage angefochtene Einstellungsbeschluß im Ergebnis die Wirkungen zeigt, die die Widerspruchsführer mit einem Rechtsmittel gegen den die Flurbereinigung I. anordnenden Beschluß nach § 4 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 591) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) erreichen wollten. Hierauf kann indessen nicht abgestellt werden. Mag auch durch den angefochtenen Einstellungsbeschluß eine Beschwer der Widerspruchsführer, die sich gegen die Anordnung des Verfahrens wehrten, entfallen sein, so fehlt es doch an einer Identität beider Rechtsverhältnisse. Im vorliegenden Rechtsstreit geht es darum, ob die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 FlurbG für eine Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens infolge nachträglich eingetretener Umstände gegeben sind; Gegenstand der nicht beschiedenen Widersprüche war die Frage, ob der Beklagte die Flurbereinigung überhaupt anordnen durfte. Fehlt es aber an einer Identität der Streitgegenstände beider Verfahren, so erweist sich schon deswegen eine Beiladung der Widerspruchsführer zu dem vorliegenden Rechtsstreit als nicht notwendig im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO. Es besteht auch kein Anhalt dafür, daß der Beklagte mit dem angefochtenen Einstellungsbeschluß zugleich den Widersprüchen gegen den, wie das Flurbereinigungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt hat, im Hinblick auf die Regelung des § 142 Abs. 2 Satz 2 FlurbG zwischenzeitig bestandskräftig gewordenen Flurbereinigungsbeschluß abhelfen wollte. Sowohl in dem Einstellungsbeschluß als auch in dem hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid wird lediglich ausgeführt, die Flurbereinigung erscheine infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig. Dies läßt erkennen, daß der Beklagte davon ausging, bei Anordnung des Verfahrens hätten jedenfalls die Voraussetzungen für eine Anordnung der Flurbereinigung vorgelegen.

Die von dem Beklagten weiterhin erhobene Rüge einer Verletzung des § 65 Abs. 1 VwGO kann ebenfalls nicht zum Erfolg führen. Die sogenannte einfache Beiladung (§ 65 Abs. 1 VwGO) steht, wie auch der Beklagte nicht verkennt, im Ermessen des Gerichts. Ihr Unterlassen kann daher regelmäßig kein Verfahrensmangel sein (BVerwGE 37, 116; Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - (DVBl. 1974, 767, 768) insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 45, 309). Daß das Flurbereinigungsgericht von seinem richterlichen Ermessen einen fehlerhaften Gebrauch gemacht hat, ist nicht ersichtlich.

Unbegründet ist auch die Rüge der Beigeladenen zu 2, die Teilnehmergemeinschaft hätte zu dem Rechtsstreit notwendig beigeladen werden müssen. Auch insoweit fehlt es an den Erfordernissen des § 65 Abs. 2 VwGO. Zwar hat, worauf die Beigeladene zu 2 zutreffend hinweist, die Einstellung des Verfahrens zur Folge, daß die gemäß § 16 Satz 2 FlurbG mit dem Flurbereinigungsbeschluß entstandene Teilnehmergemeinschaft ihre Existenz verliert. Das ist aber kein Umstand, der es gebietet, die Teilnehmergemeinschaft in einen Rechtsstreit, in dem um die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens gestritten wird, durch ihre Beiladung einzubeziehen. Eigene Rechte der Teilnehmergemeinschaft werden durch die in diesem Verfahren ergehende gerichtliche Entscheidung nicht berührt. Ihr sind, was ihre Auflösung (§ 153 Abs. 1 FlurbG) oder den Eintritt sonstiger zu ihrem Erlöschen führender Voraussetzungen anbelangt, keinerlei Rechte eingeräumt, die die Flurbereinigungsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung berücksichtigen müßte. Ebenso wie ihre Entstehung eine gesetzliche Folge der im Ermessen der Behörde stehenden Anordnung des Verfahrens ist, wird ihr weiteres Schicksal durch die Fortdauer des Verfahrens bestimmt. Nur im Rahmen des von der Flurbereinigungsbehörde geleiteten Verfahrens (§ 2 Abs. 1 FlurbG) und grundsätzlich nur bis zu dessen ebenfalls von der Flurbereinigungsbehörde bestimmten Abschluß (§ 149 Abs. 1 FlurbG) steht der Teilnehmergemeinschaft gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 FlurbG die Wahrnehmung der gemeinschaftlichen Angelegenheit der Teilnehmer zu. Zu diesen Angelegenheiten gehört nicht eine irgendwie geartete Mitwirkung bei der hier in Betracht stehenden Einstellung des Verfahrens nach § 9 FlurbG. Vor Erlaß des Einstellungsbeschlusses sind lediglich, wie § 9 Abs. 1 Satz 2 FlurbG klarstellt, die beteiligten Grundstückseigentümer und die in § 5 Abs. 2 FlurbG genannten Institutionen anzuhören. Auf die Auffassung der Teilnehmergemeinschaft über die Zweckmäßigkeit der Einstellung des Verfahrens kommt es dagegen nicht an. Sie muß vielmehr die mit der Entscheidung der oberen Flurbereinigungsbehörde in bezug auf ihr Fortbestehen eintretenden Folgen hinnehmen, ohne daß sie sich hiergegen wehren kann.

Schließlich geht die Rüge der Beigeladenen zu 2 fehl, durch den angefochtenen Einstellungsbeschluß seien alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens I. in ihren Rechten betroffen, so daß sie, soweit sie nicht selbst Klage erhoben hätten, zu dem Rechtsstreit notwendig beigeladen werden müßten. Der Beigeladenen zu 2 ist zwar darin beizutreten, daß die Entscheidung, ob das Flurbereinigungsverfahren eingestellt wird, sich allen Beteiligten gegenüber auswirkt. Das allein nötigt jedoch noch nicht, alle Teilnehmer, soweit sie nicht selbst Kläger sind, zu dem vorliegenden Verfahren beizuladen. Voraussetzung für eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO ist, daß der Beigeladene als Dritter an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Hier geht es indessen ausschließlich um das durch den Einstellungsbeschluß begründete Rechtsverhältnis des einzelnen Teilnehmers zu der oberen Flurbereinigungsbehörde. Er kann nur insoweit durch den Einstellungsbeschluß betroffen sein, als er selbst ein Interesse an der Fortführung des Verfahrens hat (vgl. zur Anordnung der Flurbereinigung Beschlüsse vom 28. Dezember 1960 - BVerwG 1 B 159.60 - (RdL 1961, 80); 4. Juli 1961 - BVerwG 1 B 56.61 -; 21. Juni 1961 - BVerwG 1 B 57.61 -). An diesem Rechtsverhältnis sind Dritte nicht unmittelbar beteiligt. Erweist sich die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens im Verhältnis auch nur zu einem Teilnehmer als rechtswidrig, so ist notwendige gesetzliche Folge die Fortführung des angeordneten Verfahrens, ohne daß andere mit der Einstellung einverstandene Teilnehmer dem mit Erfolg widersprechen können. Die gerichtliche Aufhebung des angefochtenen Einstellungsbeschlusses wirkt mithin gegenüber allen Beteiligten im Sinne des § 10 FlurbG ohne Rücksicht auf deren Beteiligung am gerichtlichen Verfahren. Der Senat folgt damit der Linie der Rechtsprechung der Flurbereinigungsgerichte, die, soweit ersichtlich, Dritte in Verfahren, in denen es um die Anordnung oder Einstellung der Flurbereinigung geht, nicht beiladen.

Die Revisionen müssen jedoch aus materiellrechtlichen Gründen zum Erfolg führen.

Das angefochtene Urteil verkennt den Umfang gerichtlicher Überprüfungsmöglichkeit der Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Nach dieser Vorschrift kann die obere Flurbereinigungsbehörde die Einstellung des Verfahrens anordnen, wenn die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig erscheint. Die Entscheidung liegt, wie der Begriff "kann" hinreichend deutlich macht, im Ermessen der oberen Flurbereinigungsbehörde. Sie ist an die rechtliche Voraussetzung geknüpft, daß die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig erscheint. Ob die Umstände, die die Flurbereinigungsbehörde veranlaßt haben, das Verfahren einzustellen, nachträglich eingetreten sind oder ob sie schon bei der Anordnung der Flurbereinigung vorgelegen haben, unterliegt als Tat- und Rechtsfrage in vollem Umfang richterlicher Nachprüfung. Dagegen ist die gerichtliche Überprüfung der rechtlichen Voraussetzungen im übrigen eingeschränkt. Das ergibt sich daraus, daß der Behörde eine Zweckmäßigkeitsprüfung und eine prognostische Einschätzung des Erfolgs der angeordneten Flurbereinigung aufgegeben ist, wie sich aus der Wendung "erscheint... zweckmäßig" ergibt. Hierbei handelt es sich nicht nur um einen Vorgang reiner Rechtsanwendung, sondern auch - und zwar maßgeblich - um ein Einschätzen und Bewerten komplexer Zusammenhänge, das insbesondere eine Einschätzung künftiger Entwicklungen verlangt. All dies ist in erster Linie Aufgabe der Verwaltung, die vor allem berufen ist, die erforderlichen Erwägungen anzustellen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist deshalb anerkannt, daß in einem solchen Bereich der Verwaltungstätigkeit der Behörde ein entsprechender Beurteilungsspielraum zuzubilligen ist (vgl. Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 33.78 - (DVBl. 1979, 877)), der gerichtlicher Nachprüfung nur dahin unterliegt, ob die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend erkannt und angemessen berücksichtigt worden sind oder ob die getroffene Entscheidung etwa auf Erwägungen beruht, die mit der gesetzlichen Regelung nicht in Einklang stehen oder die von der Rechtsordnung mißbilligt werden.

Diesen - von dem Flurbereinigungsgericht verkannten - Prüfungsmaßstäben hält der angefochtene Einstellungsbeschluß stand. Das Flurbereinigungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß die nach Anordnung der Flurbereinigung eingetretene ablehnende Haltung der Beigeladenen zu 2 und deren danach gefaßter Entschluß, den erforderlichen Gewässerausbau außerhalb eines Flurbereinigungsverfahrens selbst durchzuführen, nachträglich eingetretene Umstände im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG sind. Wenn der Beklagte diese Umstände zum Anlaß genommen hat, das Flurbereinigungsverfahren I. einzustellen, so ist dies nicht zu beanstanden.

Nicht gefolgt werden kann der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, im Rahmen der dem Beklagten obliegenden Zweckmäßigkeitsprüfung hätte eine Abwägung vorgenommen werden müssen, ob die nachträglich eingetretenen Umstände ein derartiges Gewicht haben, daß ihnen gegenüber der Neuordnungsauftrag aus § 37 FlurbG zurücktreten muß. Das Flurbereinigungsgericht verkennt, daß § 37 FlurbG nur Anwendung findet, wenn es zu einer Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets kommt. Er nennt nur die möglichen Maßnahmen, die der Flurbereinigungsbehörde zur Erledigung ihres sich aus § 1 FlurbG ergebenden gesetzlichen Auftrags an die Hand gegeben sind. Der Begriff der Flurbereinigung, auf den § 9 FlurbG abstellt, bestimmt sich dagegen allein aus § 1 und nicht aus § 37 FlurbG (Urteil vom 13. November 1958 - BVerwG 1 C 132. 57 - (NJW 1959, 643), Beschluß vom 28. Dezember 1959 - BVerwG 1 CB 170.59 - (RdL 1960, 166)). Für die von der oberen Flurbereinigungsbehörde bei ihrer Entscheidung nach § 9 Abs. 1 FlurbG zu beurteilende Frage, ob die Flurbereinigung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht mehr zweckmäßig erscheint, ist mithin nicht, wie das Flurbereinigungsgericht meint, darauf abzustellen, ob die Neuordnung wegen der zwischenzeitlichen Entwicklung der Verhältnisse nicht oder in wesentlichen Teilen nicht mehr erreicht werden kann. Maßgebend ist vielmehr, ob die mit der Anordnung der Flurbereinigung verfolgte konkrete Zielsetzung sich aus der Sicht der Flurbereinigungsbehörde wegen der nachträglich eingetretenen Umstände nicht mehr als zweckmäßig erweist. Dabei kann auch eine Rolle spielen, welchen Stand das Flurbereinigungsverfahren inzwischen erreicht hat. Denn die Einstellung eines schon weitgehend fortgeschrittenen Verfahrens, in welchem bereits Maßnahmen zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets durchgeführt worden sind, wird, nicht zuletzt im Hinblick auf die aufgewandten Kosten, vielfach als unzweckmäßig angesehen werden müssen. Nach dem festgestellten Sachverhalt ist jedoch hier davon auszugehen, daß der Beklagte bisher keinerlei Neuordnungsmaßnahmen in die Wege geleitet hat.

Der Beklagte hat dem angefochtenen Einstellungsbeschluß zulässige und sachgerechte Erwägungen zugrunde gelegt. Er ist zutreffend davon ausgegangen, daß der Beschluß der Beigeladenen zu 2, die Durchführung des Verfahrens gegen den Willen der Mehrheit der Teilnehmer abzulehnen, nicht unbeachtet bleiben könne. Zwar entspricht es ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß die lediglich subjektive - gegenteilige - Beurteilung der Teilnehmer über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer Flurbereinigung nicht entscheidend sein kann. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob die Durchführung eines solchen Verfahrens bei Anlegung eines objektiven Maßstabes als im wohlverstandenen Interesse der Teilnehmer liegend und insoweit als sachgerecht anzusehen ist (BVerwGE 29, 257 (259); 45, 112 (115 f.). Im Rahmen der bei einer Entscheidung nach § 9 FlurbG anzustellenden Zweckmäßigkeitserwägungen kann aber durchaus der Einstellung der Verfahrensbeteiligten, insbesondere der kommunalen Körperschaften, zu der Flurbereinigung Bedeutung beigemessen werden. Dies vor allem dann, wenn, worauf die Beigeladene zu 2 zutreffend hinweist, wegen der inzwischen eingetretenen Entwicklung eine gedeihliche Zusammenarbeit mit der Teilnehmergemeinschaft, der gemäß § 42, § 18 Abs. 1 FlurbG insbesondere die hier im Vordergrund stehende Herstellung und Unterhaltung der gemeinschaftlichen Anlagen obliegt, nur schwer möglich erscheint.