Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.11.1971 - IV C 101.68 = Buchholz BVerwG 424.01 § 15 FlurbG Nr. 2= RdL 1972 S. 153
| Aktenzeichen | IV C 101.68 | Entscheidung | Urteil | Datum | 24.11.1971 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Bundesverwaltungsgericht | Veröffentlichungen | = Buchholz BVerwG 424.01 § 15 FlurbG Nr. 2 = RdL 1972 S. 153 | Lieferung | N/A |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Kompetenzverletzungen bei der Änderung eines Flurbereinigungsgebietes durch die Flurbereinigungsbehörden machen solche Anordnungen nicht nichtig. |
| 2. | Grundsätzlich ist der Nachweis von Rechten an Grundstücken zur Ermittlung der Beteiligteneigenschaft erforderlich. Glaubhaftmachung durch öffentliche Urkunden ersetzt den Nachweis durch Grundbucheintragung in der Regel nur, wenn die Eintragung im Grundbuch der wahren Sachlage nicht entspricht. |
| 3. | Nach Planbekanntgabe können vollzogene oder demnächst zu erwartende Eigentumsänderungen von der Flurbereinigungsbehörde im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigt werden. |
Aus den Gründen
In dem zwischen der Klägerin, der Stadt L. und dem Landesverband L. geschlossenen notariellen Vertrag vom 26.3.1959 (im folgenden: "Märzvertrag") übertrugen die Stadt und der Landesverband "in gleichzeitiger Erfüllung des Vertrages vom 27.1.1959" die gesamte Altparzelle 53 an die Klägerin zu Alleineigentum. Die Klägerin ihrerseits übereignete der Stadt ihre Parzelle Gemarkung L. Flur 3 Nr. 63 "Goesebrede" und dem Landesverband die Altparzellen Gemarkung E. Flur 1 Nr. 29 und Flur 3 Nr. 2. Der Besitzübergang an allen Ländereien wurde für den Tag des Vertragsabschlusses vereinbart, die Auflassung aller Grundstücke im Vertrage erklärt und der Notar beauftragt, die erforderlichen Genehmigungen einzuholen. Der Vertrag wurde der Flurbereinigungsbehörde mit dem am 9.4.1959 eingegangenen Schreiben des Notars vom 4.4.1959 zur Kenntnis gebracht, fand aber im Flurbereinigungsplan keine Berücksichtigung. Die Eigentumsänderungen wurden außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens am 15.9.1959 im Grundbuch eingetragen und der Flurbereinigungsbehörde am 16.9.1959 bekanntgegeben.
In sachlich-rechtlicher Hinsicht bleibt die Revision erfolglos, soweit sie sich gegen die Änderungsanordnung vom 25.5.1959 richtet. Die Ansicht der Klägerin, diese Änderungsanordnung sei schon deswegen nicht wirksam, also nichtig, weil die Änderung nicht eine geringfügige gewesen sei, ist, wie das Flurbereinigungsgericht zutreffend erkannt hat, unrichtig. Eine Kompetenzverletzung durch das Flurbereinigungsamt in dieser Beziehung macht eine solche Anordnung nicht nichtig, sondern allenfalls anfechtbar. Dies hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 16.4.1971 - BVerwG IV C 36.68 - entschieden und hält daran fest. Innerhalb der in der Rechtsmittelbelehrung zu diesem Beschluß angegebenen Frist hat die Klägerin eine irgendwie geartete Beschwerde indessen nicht erhoben, so daß dieser Anordnungsbeschluß rechtsbeständig geworden ist. Darauf, ob die Klägerin mit der Zuziehung der weiteren Flächen zum Verfahren vorher einverstanden war oder nicht, kommt es entgegen ihrer Ansicht rechtlich nicht an. Wenn das Flurbereinigungsgericht auf S. 26 der Urteilsabschrift in diesem Zusammenhang ausgesprochen hat, der Beschluß vom 25.5.1959 werde durch den späten Zeitpunkt der Änderung "weder nichtig noch anfechtbar", so mag dies mißverständlich sein. Aus den S. 27 ff. ergibt sich indessen die zutreffende Ansicht des Flurbereinigungsgerichts über die grundsätzliche Anfechtbarkeit eines solchen Beschlusses. Damit ist klargestellt, daß auf S. 26 gemeint ist, der Beschluß sei nicht "mehr" anfechtbar gewesen. Im Ergebnis richtig sind auch die weiteren Ausführungen des Flurbereinigungsgerichts, daß für die Anfechtung des am 16. (nicht am 6.) 6. 1959 zugestellten Beschlusses Nachsicht gemäß § 134 Abs. 3 und Abs. 2 FlurbG nicht habe gewährt werden können. Die Anfechtung erfolgte überhaupt erst im Verwaltungsstreitverfahren, d. h. im Februar/August 1964, also fünf Jahre nach der Zustellung des fraglichen Beschlusses und zudem ohne daß ein Beschwerdebescheid ergangen wäre. In einem solchen Falle ist es dem Flurbereinigungsgericht verwehrt, eine insoweit unzulässige Klage durch Nachsichtgewährung zulässig zu machen (BVerwGE 21, 93 (97)).
Die Revision hat jedoch insoweit Erfolg, als sie bezüglich des Streitkomplexes, der die Berücksichtigung des März-Vertrages und damit die Zuteilung der Altparzelle 53 an die Klägerin betrifft, zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und Zurückverweisung der Sache an das Flurbereinigungsgericht führt.
Die Revision irrt allerdings, soweit sie annimmt, bei voller Berücksichtigung der Altparzelle 53 als Altbesitz könnte die Klägerin daraus den unmittelbaren Rechtanspruch herleiten, diesen Altbesitz uneingeschränkt durch den Flurbereinigungsplan auch wieder zugeteilt zu erhalten (vgl. Beschluß vom 25.4.1956 - BVerwG I B 201.55 - (BVerwGE 3, 246, 248); Beschluß vom 14.12.1970 - BVerwG IV B 48.69 - und dortige Zitate); denn das Flurbereinigungsverfahren bringt ja gerade notwendigerweise eine Umverteilung des eingeworfenen Altbesitzes mit sich. Die Revision irrt ferner, soweit sie meint, die Klägerin habe schon vor dem Erwerb des Eigentums an der Altparzelle 53 im September 1959 einen unmittelbaren gesetzlichen Anspruch gehabt, im Flurbereinigungsplan als Eigentümerin dieser Altparzelle berücksichtigt zu werden. Die Beteiligung am Flurbereinigungsverfahren bestimmt sich nach den § 10 bis § 15 FlurbG. Nach § 10 Nr. 1 FlurbG sind am Flurbereinigungsverfahren beteiligt "als Teilnehmer die Eigentümer der zum Flurbereinigungsgebiet gehörenden Grundstücke". Die Flurbereinigungsbehörde hat die Teilnehmer und die anderen Beteiligten gemäß § 11 FlurbG nach Maßgabe der § 12 bis § 14 FlurbG zu ermitteln. Nach § 12 Satz 1 FlurbG sind für die Ermittlung der Beteiligten die Eintragungen im Grundbuch maßgebend. Die Klägerin war aber vor dem 15.9.1959 nicht als Eigentümerin der Altparzelle 53 im Grundbuch eingetragen. Nach § 12 Satz 2 FlurbG "kann" die Flurbereinigungsbehörde das Eigentum an Grundstücken "für das Verfahren als nachgewiesen ansehen, wenn derjenige, der sich auf ein solches Recht beruft, es durch eine öffentliche Urkunde glaubhaft macht". Ob sich aus dieser "Kann"- Bestimmung ein Anspruch desjenigen herleiten läßt, der sich "auf ein solches Recht beruft", kann offenbleiben. Jedenfalls kann ein entsprechender Anspruch nur dem Eigentümer zustehen, nicht aber jemandem, der zweifelsfrei noch nicht Eigentümer ist, sondern nur die Aussicht oder Anwartschaft auf künftigen Erwerb des Eigentums hat und dies durch eine öffentliche Urkunde glaubhaft macht. Deshalb findet § 12 Satz 2 FlurbG grundsätzlich nur dann Anwendung, wenn die Eintragung im Grundbuch der wahren Sachlage nicht entspricht, wenn also der im Grundbuch Eingetragene nicht mit dem nach § 10 Nr. 1 FlurbG gesetzlich Beteiligten identisch ist (vgl. Urteil vom 4.8.1965 - BVerwG I C 90.61 -). Solche Fälle können z.B. vorliegen, wenn der eingetragene Eigentümer verstorben ist oder wenn das Grundstück im Zwangsversteigerungsverfahren den Eigentümer gewechselt hat. Die Klägerin konnte deshalb aus § 12 Satz 2 FlurbG keinen Rechtanspruch auf Beteiligung mit der Altparzelle 53 als Altbesitz herleiten, solange sie nicht deren Eigentümerin war.
Durch die § 10 ff. FlurbG ist jedoch die Flurbereinigungsbehörde nicht rechtlich gehindert, bei der Aufstellung des Flurbereinigungsplans auch künftige, mit Sicherheit demnächst zu erwartende Eigentumsänderungen zu berücksichtigen. Hierauf haben aber die künftigen Eigentümer keinen unmittelbaren Rechtsanspruch, sondern dies steht im pflichtgemäßen Ermessen der Flurbereinigungsbehörde, das in erster Linie durch den Zweck des Flurbereinigungsverfahrens bestimmt wird, alsbald ohne unangemessene oder vermeidbare Verzögerungen die Eigentumsverhältnisse innerhalb des Flurbereinigungsgebietes sinnvoll neu zu ordnen. Dem Ziel, das Flurbereinigungsverfahren zügig durchzuführen, entspricht z.B. die Vorschrift des § 15 FlurbG, nach der jemand, der ein im Flurbereinigungsgebiet liegendes Grundstück erwirbt, das bis zu seiner Eintragung im Grundbuch durchgeführte Flurbereinigungsverfahren gegen sich gelten lassen muß.
In diesem Zusammenhang ist nach Ansicht des Senats zu bringen, daß Steuer (Flurbereinigungsgesetz, 2. Aufl., § 12 Anm. 4 a.E.) zu den öffentlichen Urkunden im Sinne des § 12 Satz 2 FlurbG auch - ohne nähere Begründung - den "notariellen Kaufvertrag mit Auflassung" zählt. Eine solche Urkunde macht zwar regelmäßig nicht schon das Eigentum an dem gekauften Grundstück glaubhaft, wohl aber die Anwartschaft auf den demnächst stattfindenden Eigentumserwerb. Deshalb kann eine solche Urkunde der Flurbereinigungsbehörde die Handhabe geben, den alsbald zu erwartenden Eigentumserwerb - im Rahmen ihres Ermessens - bei der Aufstellung des Planes schon zu berücksichtigen. Dem entspricht es, daß es, wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof (RdL 1959, 198 (199) ausgeführt hat, einer im Flurbereinigungsverfahren vielfach geübten Regel entspricht, Kaufflächen bereits vor Auflassung und Umschreibung auf den Käufer als zu dessen Altbesitz gehörig zu behandeln und dies bei der Bemessung der Abfindung zu berücksichtigen. Ein derartiges Verfahren hält auch die Spruchstelle in ihrem Bescheid vom 12.12.1963 (Beiakten I Bl. 144) für entsprechende Fälle in der Praxis für anwendbar, wenn die Abänderung zum Zeitpunkt der Vorlage der Urkunden "noch zulässig" ist. Diese Übung besteht auch in anderen Ländern (vgl. Bay.VGH, Urteil vom 22.11.1968 - 115 VII 67 - (RzF - 2 - zu § 12 FlurbG)). Als Beleg dafür, daß diese Übung im Ermessen der Behörden steht, ist noch darauf hinzuweisen, daß das Bundesverwaltungsgericht bereits im Beschluß vom 18.1.1957 - BVerwG I B 111.56 - eine rechtsgrundsätzliche, klärungsbedürftige Frage nicht darin erblickt hat, daß dort das Flurbereinigungsgericht einen Ermessensfehler nicht darin gesehen hatte, daß die Behörde einen notariellen Tauschvertrag mit Auflassung nicht als genügenden Nachweis der Rechtsänderung angesehen hatte, weil die Behörde dadurch keine vollständige Gewißheit erhalten konnte, ob sie den Erwerbern eine entsprechende Abfindung zu Recht zuweisen würde.
Hiernach hatte die Klägerin zwar keinen unmittelbaren gesetzlichen Anspruch auf Berücksichtigung des März-Vertrages im Flurbereinigungsplan, wohl aber einen Anspruch auf eine rechtsfehlerfreie Ermessensentscheidung der Behörde darüber, ob gleichwohl der März-Vertrag und damit die gesamte Altparzelle 53 als ihr Altbesitz zu berücksichtigen seien. Die beklagte Spruchstelle hat dies im Bescheid vom 12.12.1963 mit mehreren Ermessenserwägungen abgelehnt. Das Flurbereinigungsgericht hat in den Gründen des angefochtenen Urteils (S. 38 ff. der Urteilsabschrift) zwei dieser Ermessensgründe erörtert und als ausreichende Rechtsgrundlage für die ablehnende Entscheidung der Beklagten angesehen. Insoweit hält jedoch das angefochtene Urteil der revisionsgerichtlichen Prüfung nicht stand:
Die eine vom Flurbereinigungsgericht anerkannte Ermessenserwägung der Behörde ist die, daß "die von der Klägerin begehrte Zuteilung der gesamten Altparzelle 53 ... zumindest eine Veränderung innerhalb der drei Besitzstände der Klägerin, von M.-J. und der Stadt L. nach sich gezogen" hätte. Die Frage, ob die erforderliche Veränderung innerhalb der drei angeführten Besitzstände nach Lage der Dinge wirklich eine erhebliche Erschwerung oder Verzögerung des Verfahrens mit sich gebracht hätte, mag auf tatsächlichem Gebiet liegen und deshalb der revisionsgerichtlichen Prüfung entzogen sein. Rechtlich fehlerhaft ist diese Erwägung aber jedenfalls, soweit mit ihr die Berücksichtigung der Altparzelle 53 als Altbesitz der Klägerin abgelehnt wurde. Denn da nach dem Sinn und der gesetzlichen Regelung des Flurbereinigungsverfahrens nicht jeder Altbesitz dem Altbesitzer wieder zugeteilt zu werden braucht, können Schwierigkeiten einer solchen Zuteilung nicht die Ablehnung der Berücksichtigung eines Grundstücks als Altbesitz rechtfertigen.
Die zweite vom Flurbereinigungsgericht anerkannte Ermessenserwägung lautet wie folgt: Im gesamten Flurbereinigungsgebiet sei eine Bewertung von Sonderwerten (Bauland, Bauerwartungsland, Lehm- und Tonvorkommen) nicht durchgeführt worden; bei Berücksichtigung der Eigentumsveränderungen des März-Vertrages hätten in erheblichem Umfange noch nicht festgestellte Sonderwerte einer dann notwendigen Umplanung unterfallen müssen; eine solche Planänderung hätte erhebliche Zeit beansprucht und sich auf einen großen Kreis von Teilnehmern erstreckt (S. 38/39 der Urteilsabschrift). Auch diese Ermessenserwägung ist rechtsfehlerhaft:
Daß in dem am 9.7.1959 bekanntgegebenen Flurbereinigungsplan die Bewertung von Bau- und/oder Bauerwartungsland sowie die Feststellung sonstiger Sonderwerte nicht erfolgt ist, entsprach nicht dem Gebot des § 44 Abs. 2 FlurbG, wie das Bundesverwaltungsgericht ständig und wiederholt, zuletzt in dem Urteil vom 30.4.1969 - BVerwG IV C 236.65 -, ausgesprochen hat. Diese sog. "Baulandrechtsprechung" hat das Bundesverwaltungsgericht durch das Urteil vom 21.6.1955 - BVerwG IC 173.54 - (BVerwGE 2, 154 ff.) begründet und seitdem ständig auch nach wiederholter Überprüfung aufrechterhalten - trotz verschiedentlicher, bis in die jüngste Zeit dagegen erhobener, inzwischen aber offenbar aufgegebener Bedenken in der Literatur. Von dieser Rechtsprechung abzugehen besteht kein Anlaß. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht durchaus gesehen, daß sich aus ihr Schwierigkeiten deshalb ergeben können, weil sich die Verfahren oft jahrelang hinziehen und eine später erfolgende Umzonung bei Beginn des Flurbereinigungsverfahrens meist nicht sofort erkennbar ist. Es ist indessen der Meinung, daß gerade die von der Gegenansicht hervorgekehrten Gründe die Behörden auch zu einer dem Flurbereinigungsverfahren angemessenen Beschleunigung führen werden. Die Tatsache, daß durch die unterbliebenen Feststellungen solcher Sonderwerte unter Umständen eine Neuplanung in größerem Umfange erforderlich werden kann, darf kein Hinderungsgrund sein, eine andernfalls eintretende entschädigungslose Enteignung zu vermeiden. Die Richtigkeit der Auffassung des Senats wird auch in dem angefochtenen Urteil - allerdings an späterer Stelle (S. 47 f. des Urteilsabdruckes) - anerkannt. Denn dort heißt es, die Abfindung der Teilnehmer in Land von gleichem Wert sei die unerschütterliche Grundlage einer gesetzesgerechten Flurbereinigung (§ 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG); deshalb hätten es hier die Flurbereinigungsbehörden zu Unrecht unterlassen, die Sonderwerte für Bauland, Bauerwartungsland, Lehm- und Tonvorkommen festzustellen. Wie wenig überzeugend die Gegenansicht ist, zeigt ebenfalls das vorliegende angefochtene Urteil, das gerade die Zurückverweisung der Sache an die Spruchstelle damit begründet hat, daß nicht einmal das Flurbereinigungsgericht sich mit der erforderlich werdenden umfangreichen Umplanung befassen und daß es deshalb die Änderung allein in diesem Umfange nicht durch Urteil festsetzen zu können glaubte (S. 56 des Urteilsabdrucks), weil die zu einem Ausgleich von allen Teilnehmern führende Änderung des Flurbereinigungsplans die Besitzstände einer Mehr- oder Vielzahl von Beteiligten erfassen würde. Wenn aber schon eine Umverteilung in diesem Umfange zu solchermaßen erheblichen Veränderungen führen wird oder muß, dann ist um so weniger einzusehen, aus welchen Gründen nicht Gleiches unter Berücksichtigung der übrigen Sonderwerte und damit sogleich eine Berücksichtigung des März-Vertrages im Ganzen möglich sein sollte.
Hinzu kommt im vorliegenden Falle noch folgendes: Die Altparzelle 53 wurde zum Flurbereinigungsgebiet beigezogen durch den Beschluß vom 25.5.1959, nachdem der März-Vertrag bereits am 9.4.1959 der Behörde vorlag. Die Behörde hätte sich daher - wenn sie pflichtgemäß die Sonderwerte ermittelt und berücksichtigt hätte - unschwer mit der Frage einer wertgleichen Abfindung unter Berücksichtigung des März-Vertrages befassen können. Sie hätte dies zumindest aber bis zur Erstellung des Nachtrags I im Oktober 1959 tun können, da immerhin die Vorbereitungsarbeiten für den Flurbereinigungsplan nur von Dezember 1958 bis März 1959, also etwa drei Monate Zeit in Anspruch genommen haben, von der Einreichung des März-Vertrages am 9.4. bis zum Oktober 1959 aber rund sechs Monate zur Verfügung standen, und da kein Anhaltspunkt dafür vorlag, daß die im März-Vertrag vereinbarte Eigentumsänderung nicht erfolgen werde.
