Flurbereinigungsgericht Lüneburg, Urteil vom 22.02.2021 - 15 KF 37/17 (Lieferung 2022)
| Aktenzeichen | 15 KF 37/17 | Entscheidung | Urteil | Datum | 22.02.2021 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Flurbereinigungsgericht Lüneburg | Veröffentlichungen | Lieferung | 2022 |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Einzelfallprüfung schwerwiegender Zweifel an der Zuständigkeit des Straßenbaulastträgers im Flurbereinigungsverfahren (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 1.6.2017 - 9 C 4.16 -). Hier: In Auswertung aller bis zum Widerspruchsbescheid im Flurbereinigungsverfahren vorliegenden Planungsunterlagen konnte das Flurbereinigungsgericht keine offenkundigen Umstände feststellen, die schwerwiegende Zweifel am Vorliegen einer Gemeindestraße in Form einer Gemeindeverbindungsstraße begründen könnten. (amtl. LS) |
| 2. | Bei der Prüfung der Verkehrsbedeutung eines geplanten Straßenbaus ist gemäß § 3 NStrG zum einen zu ermitteln, welcher Verkehr für die geplante Straße prognostiziert wird, zum anderen, ob und ggf. welche Funktion der geplanten Straße im Verkehrsnetz zukäme (im Anschluss an NdsOVG, Urteile vom 28.8.2018 - 7 LC 82/16 - und vom 22.2.2012 - 7 LC 83/10 -). (amtl. LS) |
Aus den Gründen
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Entscheidungsgründe
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Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 durfte der seinerzeitige Funktionsvorgänger des Beklagten annehmen, dass eine Enteignung aus besonderem Anlass zulässig ist.
Die Zulässigkeit der Enteignung aus besonderem Anlass – welche hier mangels bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses nicht bindend feststeht – erfordert eine (nicht grundstücksbezogene) Prüfung, ob für die im Einzelfall in Aussicht genommene Maßnahme außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung dem Grunde nach zulässig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 21 f.). Diese von der Enteignungsbehörde in eigener Zuständigkeit vorzunehmende Prüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 23; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 66; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 14 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 44) umfasst die Frage, ob der Vorhabenträger für das von ihm konkret beantragte Vorhaben zuständig ist. Handelt es sich – wie hier – um ein Straßenprojekt, erstreckt sich die Prüfung auf die Bestimmung des zuständigen Straßenbaulastträgers (BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 23).
Die hier als Enteignungsbehörde für diese Prüfung zuständige Regierungsvertretung C-Stadt hat ihre diesbezügliche Entscheidung in ihrem an die Funktionsvorgängerin des Beklagten gerichteten Einleitungsantrag vom 14. April 2010 auf § 42 Abs. 1 und 2 NStrG gestützt. Danach ist eine Enteignung zugunsten des Trägers der Straßenbaulast der Landes- und Kreis- sowie der Gemeindestraßen zulässig, soweit sie zur Durchführung eines nach § 38 NStrG festgestellten Plans notwendig ist.
Diese im Antrag der Enteignungsbehörde nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG enthaltene Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung hat nur interne Wirkung. Eine anfechtbare Behördenentscheidung mit Außenwirkung ergeht erst mit dem Einleitungsbeschluss der Flurbereinigungsbehörde nach § 87 FlurbG. Diese muss das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen nach außen verantworten (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 25) und die Zulässigkeit der Enteignung daher inzident im flurbereinigungsrechtlichen Verfahren prüfen. Sie ist an den nicht als Verwaltungsakt einzustufenden Antrag der Enteignungsbehörde, wonach hier die Voraussetzungen der Enteignung gegeben seien, nicht gebunden (vgl. Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 67; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 14 UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 45; vom 25.2.2015, a. a. O., Rn. 38; Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 4). Allerdings kann sich die Flurbereinigungsbehörde im Regelfall an der begründeten Einschätzung der fachkundigen Enteignungsbehörde orientieren. Eine nachvollziehende Kontrolle ist regelmäßig ausreichend (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 26; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 67; vom 20.10.2015 – 15 KF 25/13 – S. 13 ff. UA; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 44 ff.).
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Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe unterliegt es nach der Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 keinen rechtlichen Bedenken, dass sich der damalige Funktionsvorgänger des Beklagten die Annahme der Enteignungsbehörde (Regierungsvertretung C-Stadt) zu Eigen gemacht hat, dass im vorliegenden Fall die Enteignung aus besonderem Anlass i. S. d. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG zulässig ist.
Gesetzliche Grundlage für die Enteignung aus besonderem Anlass ist hier § 42 NStrG. Nach § 42 Abs. 1 Satz 1 NStrG haben die Träger der Straßenbaulast für Landes- und Kreisstraßen sowie für Gemeindestraßen im Außenbereich zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht. Träger der Straßenbaulast sind für Landes- und Kreisstraßen das Land bzw. der Landkreis oder die kreisfreie Stadt (§ 43 Abs. 1 NStrG). Träger der Straßenbaulast für Gemeindestraßen sind grundsätzlich die Gemeinden (§ 48 Satz 1 NStrG). Die Durchführung eines Enteignungsverfahrens ist gemäß § 42 Abs. 1 Satz 2 NStrG zulässig, soweit es zur Ausführung eines nach § 38 NStrG festgestellten Plans notwendig ist. Grundlage der von der Stadt A-Stadt als Vorhabenträgerin geplanten Südtangente soll ein Planfeststellungsbeschluss nach § 38 NStrG sein.
Bei Erlass des Widerspruchsbescheids vom 31. Oktober 2013 bestanden keine offenkundigen Umstände, die schwerwiegende Zweifel an der Zuständigkeit der Stadt A-Stadt als Straßenbaulastträgerin für die Südtangente A-Stadt begründeten und daran, dass es sich bei dieser um eine Gemeindestraße handelt.
Nach § 3 Abs. 1 NStrG werden die öffentlichen Straßen in Niedersachsen nach ihrer Verkehrsbedeutung in folgende Straßengruppen eingeteilt: 1. Landesstraßen; das sind Straßen, die innerhalb des Landesgebiets untereinander oder zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und überwiegend einem über das Gebiet benachbarter Landkreise und kreisfreier Städte hinausgehenden Verkehr, insbesondere dem Durchgangsverkehr, dienen oder zu dienen bestimmt sind; 2. Kreisstraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind; 3. Gemeindestraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 47); 4. sonstige öffentliche Straßen (§ 53). Der in diesen Vorschriften verwendete Begriff „überwiegend“ ist relativ zu verstehen. Er bedeutet nicht etwa „mehr als 50 %“. Vielmehr muss der auf den maßgeblichen Verkehr entfallende Anteil des Gesamtverkehrs einer Straße höher sein als der Anteil jeder Art der übrigen Verkehrsvorgänge (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018 – 7 LC 82/16 – juris Rn. 32 m. w. N.).
Zu den Gemeindestraßen i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG gehören nach § 47 NStrG 1. die Ortsstraßen; das sind Straßen in Baugebieten und, soweit solche nicht ausgewiesen sind, in Ortsteilen, die im Zusammenhang bebaut sind, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen; 2. die Gemeindeverbindungsstraßen; das sind Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln; 3. alle anderen Straßen im Außenbereich, die eine Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet hat (zu den letztgenannten Straßen siehe NdsOVG, Urteil vom 22.2.2012 – 7 LC 83/10 – juris Rn. 72 ff.). Demnach dienen Gemeindestraßen dazu oder sind dazu bestimmt, den überwiegend ortsgebundenen Verkehr zu vermitteln (NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 39 m. w. N.).
Nach § 3 Abs. 2 NStrG gehören zu den öffentlichen Straßen auch die Geh- und Radwege, die einen eigenen Straßenkörper besitzen, jedoch in Zusammenhang mit der betreffenden Straße stehen und im Wesentlichen mit ihr gleichlaufen. Solche Geh- und Radwege teilen das rechtliche Schicksal der Straße im Übrigen, d. h. der Fahrbahnfläche für den Kraftfahrzeugverkehr (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 47). Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der kombinierte Geh- und Radweg auf der Nordseite der Südtangente bei deren Einstufung außer Acht zu bleiben hat.
Bei der Beurteilung, welche Verkehrsbedeutung einer Straße zukommt und in welche Straßenklasse sie dementsprechend einzuteilen ist, steht der zuständigen Behörde nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts weder ein Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative noch ein Ermessen zu. Maßgebend ist allein das tatsächlich festzustellende Verkehrsaufkommen („dienen“) oder im Fall einer – wie hier – neu zu bauenden Straße die der Straße zugedachte Verkehrsfunktion („zu dienen bestimmt“; vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 31 m. w. N.). Zwar werden der Bestimmung, welche Verkehrsbedeutung eine Straße haben soll, regelmäßig auch planerische Erwägungen zugrunde liegen. Es besteht aber kein planerischer Gestaltungsspielraum der Behörde und die Festlegung der Verkehrsbedeutung ist auch nicht das Ergebnis einer abwägenden Entscheidung (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 31). Für die Verkehrsbedeutung kommt es im Fall einer neu zu bauenden Straße vor allem darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweist, der sie voraussichtlich nutzen wird. Wie die Formulierung „zu dienen bestimmt sind“ weiter erkennen lässt, ist daneben auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen maßgeblich. Insofern kommt es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an. Für die Einstufung maßgeblich sind stets objektive Kriterien. Subjektive Zielsetzungen der planenden Behörde sind nur relevant, wenn sie im Einklang mit den objektiven Gegebenheiten stehen (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 31; Beschluss vom 21.12.2016 – 7 LB 70/14 – juris Rn. 59; Urteil vom 22.2.2012, a. a. O., Rn. 66; so auch BVerwG, Urteil vom 1.6.2017, a. a. O., Rn. 30).
Die Prüfung der Verkehrsbedeutung eines geplanten Straßenbaus muss also in zwei Richtungen gehen: Zum einen ist zu ermitteln, welcher Verkehr für die geplante Straße prognostiziert wird. Zum anderen ist zu untersuchen, ob und ggf. welche Funktion der geplanten Straße im Verkehrsnetz zukäme (vgl. NdsOVG, Urteil vom 22.2.2012, a. a. O., Rn. 67). Insoweit sind ihre Lage im Straßennetz und ihr Ausbauzustand zu berücksichtigen (vgl. VGH BW, Urteil vom 12.11.2015 – 5 S 2071/13 – juris Rn. 41).
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In Auswertung aller bis zum Widerspruchsbescheid vom 31. Oktober 2013 erstellten Planunterlagen einschließlich des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung (Stand vom 23.7.2012), des RROP 2005, der Verkehrsuntersuchungen vom 28. August 2007 und vom 28. Oktober 2010, der Stellungnahmen der Beteiligten, des Landkreises A-Stadt vom 11. Juli 2018 und des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 13. Juli 2018 und der im Internet abrufbaren Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008 (08 VU A-Stadt LK (lkclp.de), auf die der Landkreis A-Stadt in seinem Schreiben vom 10. Mai 2019 verwiesen hat und die in das Verfahren eingeführt worden ist, vgl. Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 2. Februar 2021), hat er offenkundige Umstände, die schwerwiegende Zweifel am Vorliegen einer Gemeindestraße in Form einer Gemeindeverbindungsstraße begründen könnten, nicht festzustellen vermocht:
aa)
Im Hinblick auf die Funktion der im Außenbereich geplanten Südtangente im Verkehrsnetz besteht ihre Zweckbestimmung nach ihrer Lage im Straßennetz und ihrem Ausbauzustand nach den bis zum 31. Oktober 2013 vorliegenden Erkenntnissen darin, vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln und eine Ost-West-Verbindung außerhalb des Innenstadtbereichs als innerstädtische Entlastungsstraße zu schaffen.
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Der Südtangente kommt damit nach ihrer Lage im Straßennetz neben einer Ergänzungsfunktion im Hinblick auf das überörtliche Verkehrsnetz eine Zubringer- und Erschließungsfunktion für den örtlichen Verkehr, eine Entlastungsfunktion für den Innenstadtbereich Cloppenburgs sowie eine verbesserte Erschließungsfunktion für die landwirtschaftlichen Flächen an der Südtangente zu.
Die Südtangente stellt zwar keinen erstmaligen Anschluss der Stadt A-Stadt an das überregionale Verkehrsnetz dar. Ihr kommt aber insoweit eine „Ergänzungsfunktion“ zu. Denn sie verknüpft zwei klassifizierte Straßen – die B 213 (E 233) und die L 836 – miteinander. Zusammen mit dem Teilstück der L 836 verbindet sie als Südumfahrung die B 72 und B 213 von Ost nach West und umgekehrt. Damit stellt sie einen Netzzusammenhang zwischen Bundes- und Landesstraßen her, was die Annahme einer Gemeinde(verbindungs)straße aber für sich genommen noch nicht ausschließt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 11.6.2018 – 8 ZB 16.2559 – juris Rn. 11 m. w. N.).
Die Ergänzungsfunktion der Südtangente bezogen auf das überregionale Verkehrsnetz hat keine ins Gewicht fallende überregionale Bedeutung. Darauf deutet schon der Umstand hin, dass sie auf der Karte 7 im RROP 2005 des Landkreises A-Stadt „nur“ als Hauptverkehrsstraße von regionaler (nicht überregionaler) Bedeutung ausgewiesen wird.
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Von weitaus größerer Bedeutung ist demgegenüber die „Zubringer- und Verteilerfunktion“ der Südtangente. Nach der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008 soll die Ost-West-Achse einerseits eine regionale Sammler- und Verteilerfunktion, andererseits eine Verbindungsfunktion übernehmen (S. 27).
Die Südtangente wird ausweislich des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung zwischen den beiden Verbindungspunkten mit der B 213 (E 233) und mit der L 836 von sechs von Süden aus in das Stadtgebiet führende Straßen gekreuzt: der Ziegelhofstraße, der K 172 (Kessener Weg), der K 173 (Sevelter Straße), dem Herzog-Erich-Weg, der K 170 (Cappelner Straße) und dem Cappelner Damm (S. 24 – 28 sowie Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht).
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Für die Zubringer- und Verteilungsfunktion spricht auch die Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007. Danach ist bei der Verkehrsverteilung im südlichen Stadtgebiet insbesondere die starke Orientierung der Verkehre auf den Kernstadtbereich auffällig. Es ergab sich bei den südlichen und westlichen Stadtzufahrten ein Anteil von 43 % der auf den Innenstadtbereich bezogenen Verkehre (S. 29, S. 32 Abb. 2.10, S. 65).
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Hinzu kommt, dass die Südtangente zugleich die südlichen Teile des Stadtgebiets Cloppenburgs untereinander verbindet und zwischen diesen Stadtteilen den innerstädtischen Verkehr mittelt.
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Auf diese Weise hat die Südtangente zugleich für die Stadt A-Stadt eine innerörtliche „Entlastungsfunktion“ (vgl. wiederum S. 27 der Verkehrstechnischen Untersuchung „Gestaltung des Verkehrsnetzes in der Region A-Stadt Ost“ vom Dezember 2008, wonach die Ost-West-Achse gleichzeitig gute Voraussetzungen zur Entlastung der Stadt A-Stadt liefern soll). Der regionale und örtliche Verkehr der Stadt verläuft bislang über die Emsteker Straße (vormals L 836, jetzt zur K 174 abgestuft) und verteilt sich erst in der Stadtmitte auf die Ziele in der Stadt und ihre Außenbezirke. Durch die Südumfahrung sollen diese Fahrten von außen ihr Ziel in der Stadt erreichen.
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Schließlich kommt der Südtangente eine verbesserte „Erschließungsfunktion“ zu. Die Südtangente dient – wie dargelegt – vor allem der besseren Zugänglichkeit des Innenstadtbereichs und der südlichen Teile des Stadtgebiets. Eine bessere Erschließung ist vor allem auch für die im südlichen Stadtgebiet geplanten Wohn- und erweiterten Gewerbegebiete zu erwarten (S. 65 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007, siehe auch Karte im Anhang zum Erläuterungsbericht zur Planfeststellung). Schließlich können über die Südtangente voneinander entfernte landwirtschaftliche Flächen der umliegenden Höfe südlich des Stadtgebiets A-Stadt schneller und einfacher erreicht werden als ohne die Südtangente.
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Einer solchen Einstufung aufgrund der Funktion der Südtangente steht nicht entgegen, dass die Südtangente nicht nur auf dem Gebiet der Stadt A-Stadt, sondern auch auf dem Gebiet der Gemeinde Cappeln verlaufen soll. Denn nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 und § 47 Nr. 2 NStrG sind Gemeindestraßen (auch) solche, die dem Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden dienen sollen oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln (so auch NdsOVG, Beschluss vom 14.2.2008 – 7 ME 211/07 – juris Rn. 5 speziell zur Südtangente A-Stadt). Die Qualifizierung einer Straße als Gemeindestraße hängt nicht davon ab, ob der ortsgebundene Verkehr – ganz oder überwiegend – der Gemeinde zugeordnet werden kann, über deren Gebiet die Straße verläuft. Nachbarlicher Verkehr kann auch gegeben sein, wenn er über das Gebiet einer dritten Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets führt (vgl. NdsOVG, Urteil vom 28.8.2018, a. a. O., Rn. 39 m. w. N.).
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Bei Erlass des Widerspruchsbescheids bestand auch noch keine konkrete Absicht für eine Aufstufung der Südtangente zur Kreisstraße.
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Danach bestand zwar eine konkrete Absicht im Hinblick auf die Abstufung der L 836 zu einer Kreisstraße auf derjenigen Teilstrecke, die durch die Innenstadt Cloppenburgs führt. Denn dies war eine notwendige Voraussetzung für die erstrebte Förderung. Die weitergehende Absicht, diese Teilstrecke zu einer Gemeindestraße abzustufen und die Südtangente A-Stadt zu einer Kreisstraße aufzustufen, war demgegenüber noch nicht konkretisiert. Sie wurde vielmehr nur für den Fall angedacht, dass sich entgegen den seinerzeitigen Erwartungen beispielsweise die angenommene Verkehrsbedeutung der besagten Teilstrecke als Kreisstraße nicht bewahrheiten würde, sondern sich diese Teilstrecke der Verkehrsbedeutung nach als Gemeindestraße erweisen sollte; nur für diesen hypothetischen Fall war eine weitere Abstufung der genannten Teilstrecke von einer Kreis- zu einer Gemeindestraße, verbunden mit einer Aufstufung der Südtangente von einer Gemeinde- zu einer Kreisstraße angedacht. Dies wurde zu jenem Zeitpunkt aber gerade nicht erwartet.
Nichts anderes ergibt sich im Hinblick auf § 6 der vom Bund, dem Land Niedersachsen, dem Landkreis A-Stadt, der Stadt A-Stadt und der Gemeinde Molbergen geschlossenen Vereinbarung betreffend den Neubau der Anschlussstelle B 213 (OU A-Stadt) / L 836 (Molberger Straße) vom 2. Juli 2012. Nach § 6 Abs. 2 dieser Vereinbarung soll die Südtangente zwar nach ihrer Fertigstellung bei Vorliegen der straßenrechtlichen Voraussetzungen zur Kreisstraße aufgestuft werden. Demnach ist aber eine Aufstufung ausdrücklich von dem Vorliegen der straßenrechtlichen Voraussetzungen nach Inbetriebnahme der Südtangente abhängig. Nur wenn sich nach Inbetriebnahme der Südtangente herausstellen sollte, dass die Straße entgegen der derzeitigen Einschätzung nicht überwiegend den örtlichen Verkehr aufnimmt, sondern zu einem Großteil vom überregionalen Verkehr genutzt wird, soll die Südtangente zu einer Kreisstraße aufgestuft werden (s. a. Schriftsatz des Beklagten vom 19.7.2018). Dass die straßenrechtlichen Voraussetzungen für eine Aufstufung bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids angenommen wurden oder absehbar waren, ergibt sich daraus nicht.
Soweit nach § 6 Abs. 3 dieser Vereinbarung die K 173 zwischen der L 836 (jetzt K 174) und der Südtangente und die K 170 zwischen L 836 und Südtangente jeweils zu Gemeindestraßen abgestuft werden und die L 836 zwischen der östlichen Anschlussrampe und dem Knotenpunkt Südtangente / L 836 von einer Kreisstraße zu einer Gemeindestraße abgestuft wird, spricht dies gerade für den Charakter der Südtangente als Gemeindeverbindungstraße, weil sie diese (künftigen) Gemeindestraßen miteinander verknüpft.
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Schwerwiegende Zweifel am Vorliegen einer Gemeindestraße bestehen auch nicht aufgrund der Ausbauparameter der geplanten Südtangente. Die Ausbauparameter ergeben sich aus dem Erläuterungsbericht zur Planfeststellung. Sie entsprechen denen einer Landstraße mit regionaler Verbindungsfunktion entsprechend der Straßenkategorie LS III gemäß RIN 2008.
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- LS – Landstraßen – außerhalb bebauter Gebiete
- III – regional – Verbindung von Grundzentren zu Mittelzentren und zwischen Grundzentren
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Nach Punkt D 1.4 des Regionalen Raumordnungsprogramms 2005 des Landkreises A-Stadt (RROP 2005) ist die Stadt A-Stadt (neben der Stadt Friesoythe) als Mittelzentrum festgelegt. Die Gemeinden Barßel, Bösel, Cappeln, Emstek, Essen, Garrel, Lastrup, Lindern, Molbergen und Saterland sowie die Stadt Löningen haben jeweils die Funktion eines Grundzentrums, wobei die Stadt Löningen durch ihre zentralörtlichen Einrichtungen und ihren Einzugsbereich faktisch die Funktion eines Mittelzentrums erfüllt (S. 10 RROP 2005). Gemeindeverbindungsstraßen sind – wie ausgeführt – nach § 47 Nr. 2 NStrG dadurch gekennzeichnet, dass sie vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln. Der Verkehr zwischen dem Ortsteil einer Gemeinde und der Nachbargemeinde dieser Gemeinde ist Gemeindestraßenverkehr (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12.9.1994 – 12 L 7394/91 – juris Rn. 7; Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 6 m. w. N.). Hinsichtlich der Nachbarschaft ist grundsätzlich von den gemeinderechtlichen Grenzen auszugehen (vgl. Wendrich, a. a. O., § 3 Rn. 6 m. w. N.). Die Stadt A-Stadt grenzt als Mittelzentrum an die Grundzentren Garrel, Molbergen, Lastrup, Cappeln und Emstek. Die Südtangente verbindet z. B. die Gemeinden Cappeln, Lastrup und Molbergen mit dem südlichen Stadtgebiet A-Stadt, ebenso die Gemeinde Lastrup mit der Gemeinde Cappeln.
Allerdings ist der Regelquerschnitt (RQ) von 10,5 (dabei beträgt die Breite der befestigten Fläche 7,5 Meter) der Richtlinien für die Anlage von Straßen - Querschnitt (RAS-Q) in der Regel für Bundesstraßen vorgesehen. Bis zu 20.000 Fahrzeuge pro Tag können auf diesem Querschnitt abgewickelt werden. Demgegenüber ist für Landesstraßen mit einer Leistungsfähigkeit von bis zu 15.000 Fahrzeugen, davon 300 Lkw pro Tag ein RQ von 9,5 (die Breite der befestigten Fläche beträgt 6,5 Meter) und für Ortsverbindungsstraßen oder Erschließungsstraßen in dünn besiedelten Gebieten sogar nur ein RQ von 7,5 (die Breite der befestigten Fläche beträgt 5,5 Meter) bei einer Leistungsfähigkeit von bis zu 3.000 Fahrzeugen, davon 60 Lkw pro Tag vorgesehen.
Nach den prognostizierten Verkehrszahlen ist aber für die Südtangente eine Verkehrsbelastung von weit über 3.000 Fahrzeugen pro Tag (S. 8, 9 des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung: 3.072 bis 6.640 Kfz) und von über 300 FZ / 24h Schwerverkehr (391 bis 404 Fz / 24h (Abb. 4.12 der Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010) vorhergesagt. Vorliegend kommt die Besonderheit dazu, dass nach dem unbestrittenen Vortrag des Beklagten eine Nutzung der Südtangente durch überbreite landwirtschaftliche Fahrzeuge zu erwarten ist. Südlich und nördlich der Südtangente liegen – auch wenn die geplanten Wohngebiete verwirklicht werden sollten – landwirtschaftlich genutzte Flächen, die zur Bewirtschaftung angefahren werden müssen.
Die geplante Südtangente ist demnach nicht als eine Ortsverbindungsstraße in einem dünn besiedelten Gebiet geplant, sondern als Gemeindeverbindungsstraße in unmittelbarer Nähe zum Stadtgebiet von A-Stadt. Der vorgesehene breite Regelquerschnitt von 10,5 ist ihrer Lage in unmittelbarer Nähe eines Mittelzentrums und ihrer Funktion der Anbindung der umliegenden Grundzentren geschuldet (s. o.).
ee)
Der Einstufung der Südtangente als Gemeindeverbindungsstraße steht auch nicht offenkundig das RROP 2005 entgegen:
Im RROP 2005 werden unter Punkt D 3.7.3 (Straßenverkehr) unter dem Unterpunkt 04 regional bedeutsame Straßen behandelt. Hierzu heißt es, die regional bedeutsamen Verkehrswege im Landkreis A-Stadt erfüllten den Anspruch eines leistungsfähigen und koordinierenden Verkehrsnetzes. Hierbei seien die Kriterien „Verbindung zentraler Orte“ und „Anbindung des regionalen Verkehrs an das überregionale Verkehrsnetz (inkl. Autobahnen“) zugrunde gelegt worden. Neben diesen Funktionsmerkmalen seien bei der Festlegung des Verkehrsnetzes auch Daten zur Verkehrsdichte und siedlungsstrukturelle Gegebenheiten beachtet und als Entscheidungshilfen herangezogen worden. Es folgt eine Auflistung regional bedeutsamer Verkehrswege, bei denen es sich ausnahmslos entweder um Landesstraßen (vorangestellter Großbuchstabe „L“) oder um Kreisstraßen (vorangestellter Großbuchstabe „K“) handelt; die Südtangente ist darin nicht enthalten.
Unter dem Unterpunkt 05 wird sodann ausgeführt, welche Ortsdurchfahren „durch den Bau von Umgehungsstraßen oder andere verkehrswirksame Maßnahmen“ zu entlasten seien. Dabei wird als „vordringlich“ u. a. A-Stadt genannt.
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Auch der im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids prognostizierte Verkehr auf der Südtangente steht der Einstufung als Gemeinde(verbindungs)straße nicht offenkundig entgegen.
Nach der Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 werden infolge des Neubaus der Südumfahrung zusätzliche Kapazitäten für den Verkehr im südlichen Stadtgebiet von A-Stadt geschaffen. Die Querschnittsbelastungen der Südumfahrung liegen – wie ausgeführt – prognostisch im Jahr 2025 im gesamten Verlauf zwischen 3.072 und 6.640 Kfz/24 h (= Mittelwert aller Tage des Jahres, Abb. 4.12 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010) bzw. 3.402 und 7.258 Kfz/24h (= Werktagswert, Abb. 4.10 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010).
Demgegenüber betrug die Belastung des als Landesstraße (jetzt Kreisstraße) eingestuften „Innenbereichsrings“ (Löninger Straße, Fritz-Reuter-Straße und Emsteker Straße) ohne Südumgehung im Jahr 2010 8.358 bis 15.629 Kfz/24 h (Abb. 2.2 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010) und beträgt prognostisch im Jahr 2025 ohne Südtangente 9.750 bis 19.662 Kfz/24h (Abb. 4.1 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010; vgl. S. 45 Verkehrsuntersuchung vom 28.8.2007). Der „Innenstadtring“ würde durch die Südumgehung prognostisch 2025 um etwa 2.249 bis 6.734 Kfz/24h entlastet (vgl. Abb. 4.10 in der Aktualisierung der Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010). Gleichwohl würde der „Innenstadtring“ aber prognostisch im Jahr 2025 trotz der geplanten Südtangente noch eine Verkehrsmenge von 7.501 bis 15.339 Kfz/24 h aufnehmen (Abb. 4.9 Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010).
Dagegen machen die für die Südtangente prognostizierten Verkehrsmengen von 3.072 und 6.640 Kfz/24 bzw. 3.402 und 7.258 Kfz/24h (s. o.) voraussichtlich weit weniger als die Hälfte des prognostizierten Verkehrs auf dem ehemals als Landesstraße eingestuften, jetzt zur Kreisstraße abgestuften „Innenstadtring“ aus. Diese im Vergleich zu der Verkehrsbelastung des Innenstadtrings geringeren vorhergesagten Verkehrsmengen sprechen für die Einstufung der Südtangente als eine Gemeindeverbindungsstraße.
Es ist auch keine ins Gewicht fallende Verkehrsbelastung auf der Südtangente durch überörtlichen Verkehr zu erwarten. Wie sich weiter aus der Verkehrsuntersuchung vom 28. Oktober 2010 ergibt, soll auch nach dem Bau der Südumgehung der überörtliche Verkehr über die B 213 abgewickelt werden. Prognostisch wurde für 2025 keine Entlastung der B 213 durch die Südumgehung festgestellt (vgl. Abb. 4.10 sowie im Vergleich Abb. 1 und Abb. 4.9. Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010). Überdies wurden – wie dargelegt – nach der Verkehrsuntersuchung vom 28. August 2007 max. nur 350 bis 400 Kfz/24 h und Richtung an Ost-West-Verkehren ermittelt, die das Stadtgebiet als Durchgangsverkehre nur queren und damit verlagerungsfähig auf eine Südumfahrung sind. Soweit Verkehre aus und zu den benachbarten Landkreisgemeinden über die Südtangente geführt werden, dienen diese nach der Verkehrsuntersuchung nicht überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr, sondern haben das Stadtgebiet als Ziel (vgl. S. 29 und Abb. 2.10 Verkehrsgutachten vom 28.8.2007).
Zwar sind auf der Südtangente Schwerverkehrsbelastungen von über 300 FZ/24h prognostiziert. Die Schwerverkehrsbelastung beträgt voraussichtlich in den jeweiligen Abschnitten 391 bis 404 Fz/24h, dies macht einen Schwerverkehrsanteil von 6,1 % bis 12,7 % aus (vgl. Verkehrsuntersuchung vom 28.10.2010 Abb. 4.12; S. 9 Erläuterungsbericht zur Planfeststellung). Es ist jedoch angesichts dessen, dass die Südtangente den Verkehr auf die vor allem südlich der Stadt liegenden Grundzentren verteilen und (auch) die im östlichen Bereich der Stadt A-Stadt liegenden und geplanten Gewerbegebiete erschließen soll (s. o.), nicht erkennbar, dass dieser Schwerlastverkehr überörtlicher Verkehr wäre. Auch fällt der Schwerlastverkehr in Anbetracht der dargelegten, im Verhältnis zum „Innenstadtring“ deutlich geringeren Gesamtverkehrsmengen nicht derart ins Gewicht, dass hier offenkundige Bedenken gegen die Einstufung der Südtangente als Gemeindeverbindungsstraße anzunehmen wären.
Anmerkung
Im Anschluss an BVerwG Urteil vom 1. Juni 2017 Az. 9 C 4.16
Bestätigt durch BVerwG Beschluss vom 5. Oktober 2021 Az. 9 B 14/21
