Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.05.1990 - BVerwG 5 C 1.87 = BVerwGE 85, 129= DÖV 1990 S. 884= RdL 1990 S. 214= NVwZ-RR 1991 S. 161
| Aktenzeichen | BVerwG 5 C 1.87 | Entscheidung | Urteil | Datum | 10.05.1990 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Bundesverwaltungsgericht | Veröffentlichungen | = BVerwGE 85, 129 = DÖV 1990 S. 884 = RdL 1990 S. 214 = NVwZ-RR 1991 S. 161 | Lieferung | N/A |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Grundstücke, deren Erschließung im Sinne des Bundesbaugesetzes/Baugesetzbuches gesichert ist und die mit Rücksicht darauf die Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung erfüllen, sind im Flurbereinigungsverfahren mit Bauland gleicher Qualität abzufinden. |
Aus den Gründen
Zuzustimmen ist dem Flurbereinigungsgericht darin, daß die unterschiedliche Qualität von Bauland Bedeutung für die Gestaltung der dem Teilnehmer nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG zustehenden Landabfindung gewinnen kann. Dem steht nicht entgegen, daß Zustand und Entwicklung von Bauflächen und Bauland gemäß § 29 FlurbG schon bei der - hier nicht streitigen - Wertermittlung zu berücksichtigen sind. Denn die Berücksichtigung bei der Wertermittlung gewährleistet nur, daß die Landabfindung entsprechend § 44 Abs. 1 Satz 2 FlurbG wertgerecht bemessen wird. Die Gleichwertigkeit der Abfindung mit der Einlage drückt sich aber nicht allein darin aus, daß die nach den § 27 bis § 33 FlurbG ermittelten Werte für Alt- und Neubesitz übereinstimmen. Für den im Rahmen des § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG maßgeblichen Gesamttauschwert kommen vielmehr neben diesen Werten noch weitere den Wert der konkreten Gesamtabfindung mitbestimmende Faktoren in Betracht, die bei der Zuteilung in Ansatz gebracht werden müssen. Der Abfindungsanspruch muß sich also nicht mit der Summe der bei der Wertermittlung ermittelten Werteinheiten decken. Trotz richtiger Bewertung der einzelnen Flächen kann durch die Gestaltung der Abfindung, das Zusammentreffen von Böden unterschiedlicher Qualität oder andere Umstände, die Wertgleichheit von Einlage und Abfindung in Frage gestellt sein (vgl. BVerwG, Beschluß vom 27.11.1961 - BVerwG I B 127.61 <RdL 1962, 243/244>).
Welche Merkmale in letzterer Hinsicht bedeutsam sein können, ist, wovon auch das Flurbereinigungsgericht ausgegangen ist, unter anderem § 44 Abs. 2 Halbs. 2 FlurbG zu entnehmen. Danach sind bei der Landabfindung alle Umstände zu berücksichtigen, die auf den Ertrag, die Benutzung und die Verwertung der Grundstücke wesentlichen Einfluß haben. Diese Vorschrift enthält eine an die Flurbereinigungsbehörde gerichtete Ermessensrichtlinie für die Gestaltung der Abfindung und steht in engem Zusammenhang mit § 44 Abs. 4 FlurbG (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.1959 - BVerwG I C 78.58 <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 2 S. 7>). Danach soll die Landabfindung eines Teilnehmers wie hinsichtlich der Beschaffenheit, Bodenart und Entfernung von Wirtschaftshof oder Ortslage auch in der Nutzungsart seinen alten Grundstücken entsprechen, soweit es mit einer großzügigen Zusammenlegung des Grundbesitzes nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen vereinbar ist. Die Flurbereinigungsbehörde ist nach dieser Regelung gehalten, einerseits das öffentliche Interesse an einer sachgerechten und zweckmäßigen, großräumigen Durchführung der Flurbereinigung und andererseits das Einzelinteresse des Beteiligten daran, daß keine Verschlechterung in der bisherigen Nutzungsart eintritt, in gerechter und billiger Weise gegeneinander abzuwägen (BVerwG, Urteil vom 05.06.1961 - BVerwG I C 231.58 <RdL 1961, 240/242>). Das Ergebnis dieser Abwägung kann unterschiedlich ausfallen je nachdem, welche Art von Grundstücksnutzung auf seiten des einlegenden Teilnehmers betroffen ist. Vor allem aber hängt das Abwägungsergebnis von den Folgewirkungen ab, die sich für den Teilnehmer ergeben, wenn die bisherige Nutzungsart seines Einlagebesitzes verändert wird.
Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke zwar immer wieder betont, daß der einzelne Teilnehmer Nutzungsartverschiebungen, etwa die Verschiebung von Ackerland zu Grünland und umgekehrt, grundsätzlich hinnehmen muß (Beschlüsse vom 03.02.1960 - BVerwG I CB 135.59 <RdL 1960, 189/190> und vom 21.12.1970 - BVerwG IV B 165.69 <RdL 1971, 133>). Solche Veränderungen sind zulässig, wenn dem Teilnehmer eine Rückkehr zur bisherigen Nutzung möglich und zumutbar ist (Beschlüsse vom 03.02.1960 - BVerwG I CB 135.59 <a.a.O.>, vom 11.02.1975 - BVerwG V B 33.72 <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 31 = RdL 1975, 268> und vom 11.01.1989 - BVerwG V B 123.87 <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 57>). Fehlt es jedoch an dieser Voraussetzung und führt die Änderung der Nutzungsart dazu, daß Produktionskraft und/oder Struktur des betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes beeinträchtigt werden, ist die Abfindungsgestaltung mit § 44 Abs. 4 FlurbG nicht vereinbar (vgl. Urteil vom 05.06.1961 - BVerwG I C 231.58 <a.a.O.>; Beschluß vom 21.12.1970 - BVerwG IV B 165.69 <a.a.O.>; Beschluß vom 11.01.1989 - BVerwG V B 123.87 <a.a.O.>). Der Teilnehmer muß deshalb in diesem Fall - wie in den Regelfällen des § 44 Abs. 4 FlurbG - mit Grundstücken abgefunden werden, die die gleiche Art der Nutzung wie die Einlagegrundstücke gestatten.
Entsprechendes gilt, wenn, wie dies das Flurbereinigungsgericht in bezug auf den klägerischen Altbesitz Gemarkung R. Flur 4 Nr. 388/3 angenommen hat, in das Flurbereinigungsverfahren Flächen eingelegt werden, die, weil ihre Erschließung in ortsüblicher Weise ausreichend gesichert oder gar schon fertiggestellt ist, ohne weiteres Zutun Dritter baulich genutzt werden können. Solche Flächen stehen nicht unbeschränkt zur Verfügung. Sie haben deshalb für den, dem sie gehören, einen besonderen Wert, und zwar nicht nur unter dem wirtschaftlichen Aspekt der Verwertung im Wege der Grundstücksveräußerung, sondern auch und zuvörderst unter dem Gesichtspunkt, die Bebaubarkeit als Nutzungsmöglichkeit für sich selbst in Anspruch zu nehmen. Diesem Selbstnutzungsinteresse wird eine Landabfindung, die, was den erreichten Stand baulicher Entwicklung angeht, hinter dem Zustand erschlossenen, sofort bebaubaren Landes zurückbleibt, auch dann nicht gerecht, wenn für das Weniger an Qualität ein entsprechendes Mehr an Fläche gegeben wird. Denn dieses Mehr gleicht den Verlust der Möglichkeit, die Abfindung wie die Einlage ohne weiteres der baulichen Nutzung zuzuführen, nicht aus. Der Teilnehmer kann Bauland einer niedrigeren Entwicklungsstufe nicht ohne Mitwirkung anderer derart verändern, daß es aktuell bebaut werden kann. Auch die Möglichkeit, die zugewiesene, im Umfang größere Abfindungsfläche zu veräußern, sichert schon deshalb keinen adäquaten Ersatz, weil nicht davon ausgegangen werden kann, daß der Teilnehmer mit dem Veräußerungserlös stets ein Grundstück erwerben kann, das hinsichtlich seiner Bebaubarkeit dem in das Verfahren eingebrachten Altbesitz entspricht. Der einzelne Teilnehmer hat deshalb einen Anspruch darauf, daß im Rahmen der ihm zu gewährenden Gesamtabfindung Einlagegrundstücke, deren Erschließung im Sinne der §§ 30 ff. früher des Bundesbaugesetzes - BBauG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.08.1976 (BGBl. I S. 2256), heute des Baugesetzbuches - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 08.12.1986 (BGBl. I S. 2253) gesichert ist und die mit Rücksicht darauf die Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung erfüllen, mit Bauflächen gleicher Qualität abgefunden werden (a. A. Schmitt, DVBl. 1973, 429 <435 f.>).
Auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG spricht für dieses Ergebnis. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat diese Garantie die Aufgabe, den konkreten Bestand des Eigentums in der Hand des Eigentümers zu sichern (BVerfGE 24, 367 <400>; 38, 175 <181>; 46, 325 <334>; 58, 300 <323>; 74, 264 <281>). In diese Gewährleistung wird zwar bei Umlegungsmaßnahmen, die wie hier im Rahmen einer Regelflurbereinigung durchgeführt werden, im Hinblick auf deren privatnützige Zielrichtung zulässigerweise eingegriffen; die genannten Maßnahmen und die mit ihnen notwendig verbundenen Veränderungen des konkreten Eigentumsbestandes sind als Teil einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerwGE 80, 340 <341> mit weiteren Nachweisen). Doch bedeutet dies nicht, daß der Gedanke des eigentumsrechtlichen "Bestandsschutzes" im Einzelfall, bei der Behandlung bestimmter Eigentumsobjekte, nicht in modifizierter Form berücksichtigt werden müßte. Bei der Abfindung für erschlossene und mit Rücksicht darauf baureife Flächen ist die Notwendigkeit dazu wegen der Knappheit und des besonderen Wertes solcher Flächen gegeben. Dem Postulat der Bestandssicherung ist hier in der Weise Rechnung zu tragen, daß als Abfindung Grundstücke auszuweisen sind, die hinsichtlich ihrer Qualität nicht hinter dem Altbesitz zurückbleiben. Dem Teilnehmer bleibt bei einer solchen Abfindungsregelung zwar nicht der konkrete Bestand des in die Flurbereinigung eingebrachten Eigentums, wohl aber mit der Möglichkeit der jederzeitigen, nur vom eigenen Willensentschluß abhängigen baulichen Nutzung der Bestand an konkret eingelegter Eigentumsqualität erhalten.
Kann nach allem mit dem Flurbereinigungsgericht davon ausgegangen werden, daß in der Flurbereinigung für Grundstücke, die aktuell bebaut werden können, weil sie ausreichend erschlossen sind oder weil ihre Erschließung gesichert ist, eine Landabfindung zu geben ist, die dem Teilnehmer die gleiche Nutzungsmöglichkeit bietet, so kann aus dieser Erkenntnis jedoch entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht hergeleitet werden, daß die den Klägern gewährte Landabfindung zu beanstanden ist. Im angefochtenen Urteil wird nämlich zu Unrecht angenommen, daß die für die Abfindungsgestaltung vorgreifliche - vom Flurbereinigungsgericht bejahte - sofortige Bebaubarkeit der zum Altbesitz der Kläger gehörenden Parzelle Flur 4 Nr. 388/3 allein von der (ausreichenden Sicherung der) Erschließung dieses Grundstücks abhängig sei.
In den nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG gebotenen Gesamtwertvergleich von Einlage und Abfindung sind die beteiligten Grundstücke in der Beschaffenheit einzustellen, die sie im Zeitpunkt des Eintritts des neuen Rechtszustandes (§ 44 Abs. 1 Satz 3 FlurbG) konkret und aktuell haben. Dies gilt hinsichtlich aller den Grundstückswert bestimmenden Merkmale, also auch hinsichtlich des Umstandes, ob ein Grundstück, das Teil der Einlage ist, ohne weiteres Zutun Dritter der baulichen Nutzung zugeführt werden kann. Zu berücksichtigen ist dabei nicht nur, ob gesichert ist, daß ein für eine solche Nutzung in Betracht kommendes Grundstück ausreichend erschlossen sein wird. Ob ein bestimmtes Grundstück tatsächlich bebaut werden kann, hängt nämlich noch von weiteren Voraussetzungen ab (s. z. B. für das von den Klägern in das Verfahren eingebrachte, innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegene Grundstück Flur 4 Nr. 388/3 § 34 Abs. 1 BBauG/BauGB). Dazu gehört auch, ob es nach Lage, Form und Größe so gestaltet ist, daß es für bauliche Zwecke verwendet werden kann. Daß eine Fläche als bebaubar angesehen wird, obwohl sie für sich genommen wegen ungünstiger Form oder unzureichender Größe noch keinen geeigneten Bauplatz abgibt, mag im Rahmen der Wertermittlung im Einzelfall angehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.09.1975 - BVerwG V C 32.75 <Buchholz 424.01 § 27 FlurbG Nr. 2 S. 4 = RdL 1976, 74/75> unter Hinweis auf das Urteil vom 03.12.1959 - BVerwG I C 95.58). Für die Bestimmung der konkret-aktuellen Nutzungsmöglichkeiten, die der von der Flurbereinigung betroffene Grundbesitz eines Teilnehmers bietet, kann dies jedenfalls nicht gelten. Sonst würde dieser Teilnehmer - zum Nachteil anderer Beteiligter - unter Umständen besser abgefunden, als dies nach § 44 FlurbG gerechtfertigt ist.
Bei dem klägerischen Einlagegrundstück Flur 4 Nr. 388/3 scheitert eine Bebauung an einem Gestaltungsmangel im vorerörterten Sinne. Nach den Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts, an die das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, weil zulässige und begründete Rügen insoweit nicht erhoben worden sind, kann es derzeit "nicht bebaut werden ..., weil es die entsprechende Grundstücksgröße nicht aufweist". Bereits dieser Befund steht dem Begehren der Kläger entgegen, eine Landabfindung zu bekommen, die sofort bebaubares Land einschließt. Auf die zwischen den Parteien umstrittene Frage, ob das vorbezeichnete Altgrundstück auch deswegen für eine Bebauung (noch) nicht zur Verfügung steht, weil seine Erschließung entgegen der Annahme des Flurbereinigungsgerichts nicht ausreichend gesichert ist, kommt es unter diesen Umständen nicht an.
Nichts anderes gilt, was die Frage der gesicherten Erschließung der den Klägern zugewiesenen Ersatzgrundstücke Gemarkung R. Flur 13 Nrn. 14 und 98 angeht. Ist die Erschließung dieser Grundstücke, wie das Flurbereinigungsgericht ausgeführt hat, noch nicht im erforderlichen Maße gesichert, ergibt sich daraus, daß sich der Alt- und der Neubesitz der Kläger insoweit zunächst in dem Sinne entsprechen, daß eine sofortige bauliche Nutzung hier wie dort ausscheidet. Andererseits ist zu berücksichtigen, daß die genannten Abfindungsgrundstücke nach der durch den Vortrag der Kläger nicht erschütterten Erkenntnis der Vorinstanz im Bereich des rechtsgültigen Bebauungsplanes "N." liegen. Infolgedessen hat die Bebauungserwartung für diese Grundstücke bereits einen derart konkreten Entwicklungsgrad erreicht, daß sich Einlage und Abfindung auch im Blick auf die Nutzungsmöglichkeiten, die sie aktuell bieten, jedenfalls nicht in einer § 44 FlurbG verletzenden Weise widersprechen. Daß die Kläger für ihren Neubesitz möglicherweise noch Erschließungsaufwendungen erbringen müssen, die ihnen so für ihren Altbesitz nicht erwachsen wären, ist vom Beklagten bei der Wertermittlung durch Zuordnung der streitgegenständlichen Grundstücke zu unterschiedlichen Wertklassen (mit der Folge einer Mehrzuteilung an Abfindungsflächen) berücksichtigt worden. Das Vorbringen der Kläger, zu ihren Gunsten müsse berücksichtigt werden, daß die ihnen gegebene Zusage einer Ausweisung zweier Baugrundstücke im Bereich der Abfindung Flur 13 Nr. 14 nicht mehr erfüllt werden könne, ist für den vorliegenden Abfindungsrechtsstreit ebenfalls nicht ergiebig. Das folgt schon daraus, daß im Hinblick auf den weiteren Vortrag der Kläger, die behauptete Zusage ergebe sich zwar nicht eindeutig aus der von der Flurbereinigungsbehörde unter dem 28.06.1984 aufgenommenen Verhandlungsniederschrift, entspreche aber der mündlichen Erläuterung des Vertreters dieser Behörde, nicht davon ausgegangen werden kann, daß den Klägern, wie erforderlich (s. BVerwG, Beschluß vom 18.06.1987 - BVerwG V B 165.85 <Buchholz 424.01 § 2 FlurbG Nr. 3>), eine schriftliche Zusage gegeben wurde.
Sollte die Erschließung der hier in Rede stehenden Abfindungsgrundstücke dagegen, anders als dies die Vorinstanz entschieden hat, ganz oder teilweise gesichert sein, könnte auch dies nicht zu einem für die Kläger günstigen Prozeßausgang führen. Diese bekämen in diesem Fall für eine Baufläche, die sie für sich genommen baulich nicht nutzen konnten, Bauland, das zumindest zum Teil für bauliche Zwecke verwendet werden kann. Eine Benachteiligung, die das auf Zuweisung einer wertgleichen Landabfindung gerichtete Klagebegehren stützen könnte, könnte darin nicht gesehen werden.
