Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.09.1975 - V C 44.75
| Aktenzeichen | V C 44.75 | Entscheidung | Urteil | Datum | 16.09.1975 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Bundesverwaltungsgericht | Veröffentlichungen | Lieferung | N/A |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Bei plankonformer Gestaltung, plankongruenter Ausführung und plangerechter Erledigung der gegenseitigen Ansprüche aus dem durch den Flurbereinigungsplan konkretisierten Rechtsverhältnis darf durch die Schlußfeststellung die Plan-Erfüllung festgestellt werden. |
| 2. | Zum Verhältnis der § 60, § 64 und § 134 FlurbG untereinander und zu § 149 FlurbG (hier Planänderung). |
Aus den Gründen
Gegen die Schlußfeststellung, durch die das Flurbereinigungsverfahren seinen Abschluß erhält, ist wie gegen alle während der verschiedenen Verfahrensabschnitte ergangenen, eine konkrete Regelung anstrebenden Maßnahmen die verwaltungsgerichtliche Klage zulässig. In der nach § 149 Abs. 1 FlurbG zu treffenden Entscheidung wird für die Beteiligten (potentiell) verbindlich festgestellt, daß alle Ansprüche aller Beteiligten gegen die Teilnehmergemeinschaft und die Flurbereinigungsbehörde und umgekehrt ihre planmäßige Erledigung gefunden haben. Nach dem Inhalt der getroffenen Feststellung lassen sich die möglicherweise noch offenen Ansprüche einzelner Beteiligter konkretisieren. Der Angriff eines Beteiligten kann sich danach nur auf die der Erledigung seiner Ansprüche entgegenstehende Feststellung richten. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu bereits ausgesprochen, daß eine gegen die Schlußfeststellung nach § 149 Abs. 1 FlurbG gerichtete Klage nur dann begründet ist, wenn die Ausführung nach dem Flurbereinigungsplan noch nicht bzw. noch nicht vollständig bewirkt ist und einem Beteiligten noch Ansprüche zustehen, die im Flurbereinigungsverfahren hätten berücksichtigt werden müssen. Damit sind Ansprüche gemeint, die begründet sind und im Flurbereinigungsverfahren durch Erfüllung hätten verwirklicht werden müssen (Beschluß vom 3.11.1969 - BVerwG IV CB 120.68 - (RdL 1970, 298)).
Das Flurbereinigungsgericht hat im Einklang mit diesem Erkenntnis die Klage zu Recht abgewiesen, weil nach den mit wirksamen Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen nicht ersichtlich ist, daß den Klägern noch offengebliebene und im Flurbereinigungsverfahren der Verwirklichung harrende Ansprüche zustehen. Die übrigen gegen die Schlußfeststellung erhobenen Einwendungen sind unerheblich.
Die Durchführung der Flurbereinigung erfolgt in einem einheitlichen Verfahren, in dem die Ergebnisse der einzelnen Verfahrensabschnitte aufeinander bezogen und von finaler Verbindlichkeit sind. Die abschnittübergreifende Akzessorietät der einzelnen behördlichen Feststellungen und Festsetzungen nötigt dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes in verschiedene aufeinander abgestimmte Stadien zu unterteilen. Die Aufspaltung des Verfahrensablaufs wiederum erfordert - um eine kontinuierliche Verfahrensgestaltung zu sichern -, daß die in den einzelnen Verfahrensabschnitten ergehenden konkreten Regelungen einer selbständigen Anfechtbarkeit unterliegen. Diese gesonderte Anfechtbarkeit hätte keinen Sinn, wenn die Verbindlichkeit der gerichtlichen Entscheidung darüber auf den jeweiligen Verfahrensabschnitt begrenzt bliebe und bis zur Schlußfeststellung in Frage gestellt werden könnte. In der Regel werden deshalb wegen der selbständigen Anfechtbarkeit der in den verschiedenen aufeinander aufbauenden und ergänzenden Verfahrensabschnitten ergangenen Verwaltungsakte spezielle Einwendungen gegen eine in dem vorausgegangenen Abschnitt erlassene konkrete Entscheidung nicht auch gegen eine in einem nachfolgenden Stadium ergangene Entscheidung gerichtet bzw. erneut vorgebracht werden können. Das hat zur Folge, daß Einwendungen, die in einem früheren Verfahrensabschnitt hätten erhoben werden müssen, in dem darauf folgenden Stadium regelmäßig unbeachtlich bzw. ausgeschlossen sind, sofern nicht eine Nachsichtgewährung nach § 134 Abs. 2 und 3 FlurbG in Betracht kommen kann (Urteil vom 17.4.1975 - BVerwG V CB 4.74 -). Unanfechtbare behördliche Festsetzungen und Feststellungen in dem vorausgegangenen Verfahrensabschnitt sind deshalb den darauf aufbauenden Entscheidungen in den nachfolgenden Stadien als rechtswirksam und verbindlich zugrunde zu legen.
Ist - wie im vorliegenden Falle - die Verbindlichkeit der angegriffenen behördlichen Entscheidung bereits durch ein rechtskräftiges Urteil festgestellt, dann kann es wegen der gegen die Schlußfeststellung gegebenen prozessualen Gestaltungsmöglichkeiten keine mindere, modifizierbare oder abdingbare Rechtswirksamkeit insoweit geben, als die Rechtskrafterstreckung Platz greift.
Klagegegenstand des angefochtenen Urteils des Flurbereinigungsgerichts war nach dem Tatbestand die angegriffene Schlußfeststellung nebst der miteinbezogenen Beschwerdeentscheidung (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das sich hieraus ergebende Sachbegehren konnte sich deshalb nur darauf erstrecken, ob der getroffenen Feststellung noch offengebliebene und im Verfahren zu berücksichtigende Ansprüche entgegenstehen. In das Sachbegehren (Streitgegenstand) einbezogen werden konnten deshalb nicht mehr Verwaltungsvorgänge, die in den vorangegangenen Verfahrensabschnitten unanfechtbar geworden oder rechtskräftig festgestellt waren. Eine erneute Überprüfung der seinerzeit nicht angegriffenen Bewertung der Einlageflurstücke kommt deshalb nicht mehr in Betracht. Die unanfechtbar gewordenen Bewertungsergebnisse können bei der Abfindung ebenfalls nicht mehr in Frage gestellt werden, um Ansatzpunkte für die mangelnde Gleichwertigkeit abzugeben (ständige Rechtsprechung, vgl. Urteil vom 7.2.1974 - BVerwG V C 32.72 - (RdL 1974, 264)). Einer Einbeziehung und erneuten Überprüfung der Gleichwertigkeit der Abfindung steht die materielle Rechtskraft des Urteils des Flurbereinigungsgerichts vom 13.3.1969 - VII 744/67 - entgegen, derzufolge die Beteiligten und das Gericht in einem späteren Prozeß über denselben Streitgegenstand an die getroffene Entscheidung gebunden sind. Vom Sachbegehren des Vorprozesses erfaßt war der die Kläger betreffende Abfindungsplan nebst Plannachtrag I, soweit sie die Zuweisung einzelner aufgeführter Grundstücke beanstandeten und eine hinreichend bestimmte, wertmäßig entsprechende Verlegung der restlichen Abfindung beantragten. Durch die Abweisung jenes Klagebegehrens ist - entgegen der Rechtsbehauptung der Kläger - verbindlich festgestellt, daß die angefochtene Verwaltungsentscheidung, die beanstandete Planabfindung, weder unzweckmäßig noch rechtswidrig ist und die Kläger hinsichtlich ihres Abfindungsanspruchs nicht beeinträchtigt. Die daraus folgende Rechtmäßigkeit der Planabfindung und des daraufhin ergangenen Beschwerdebescheids vom 29.9.1967 nimmt deshalb an der Rechtskraft des vorgenannten Urteils teil. Rechtskräftige Urteile über denselben Streitgegenstand, das identische Sachbegehren, sind für die Beteiligten verbindlich (§ 121 VwGO). Diese Rechtsfolge kann auch im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren nicht in Zweifel gezogen werden (Beschluß vom 16.11.1973 - BVerwG V B 72.73 -).
Der Anspruch auf wertgleiche Abfindung nach Maßgabe des § 44 FlurbG wird für den Teilnehmer durch den Flurbereinigungsplan so konkretisiert, wie er sich aus dem Abzug ergibt, der die neuen Grundstücke nach Fläche und Wert sowie das Verhältnis seiner Gesamtabfindung zu dem von ihm Eingebrachten nachweist (§ 59 Abs. 3 FlurbG). Wird diese Planabfindung nicht beanstandet oder trotz Beanstandung gerichtlich für rechtmäßig befunden, dann ist der auf wertgleiche Abfindung gerichtete Anspruch verwirklicht und eine nachträgliche Abänderung oder Erweiterung grundsätzlich unzulässig.
In der Tat kann demzufolge das Beschwerde- und Klagevorbringen gegen die Schlußfeststellung sich nur darauf beziehen, daß den bei der bisherigen Durchführung des Verfahrens noch berücksichtigungsbedürftigen Ansprüchen der Beteiligten nicht voll Rechnung getragen worden sei. Derartige Ansprüche müssen sich in der Regel aus dem Plan ergeben und noch unerledigt sein oder der vollständigen Verwirklichung bedürfen. Denn aus § 149 Abs. 1 Satz 1 FlurbG ergibt sich, daß vor der Schlußfeststellung die Ausführung nach dem Flurbereinigungsplan bewirkt sein muß und sich daraus keine Ansprüche mehr ergeben dürfen. Ist die Ausführung plangerecht bewirkt, so daß sich aus dem Plan keine Ansprüche mehr für die Beteiligten ergeben, dann verbleibt für die Beteiligten kein berechtigtes Bedürfnis, den Verfahrensabschluß zu hemmen. Bei plankonformer Gestaltung, plankongruenter Ausführung und plangerechter Erledigung der gegenseitigen Ansprüche aus dem durch den Flurbereinigungsplan konkretisierten Rechtsverhältnis darf durch die Schlußfeststellung die Plan-Erfüllung festgestellt werden. Ansprüche, die der Schlußfeststellung entgegenstehen, müssen sich deshalb in aller Regel unmittelbar aus dem Plan entnehmen lassen oder aufgrund der Planausführung sich mittelbar daraus ergeben. Eingeschlossen sind solche ergänzenden Ansprüche, die sich aus Plannachträgen, Planänderungen und Ergänzungen ergeben und rückwirkend Planbestandteile werden. Zu den planbezogenen Ansprüchen können auch Beanstandungen hinsichtlich der Ausführungsart, der Qualität und der Funktionsfähigkeit der Maßnahmen gehören, wobei hinsichtlich der sogenannten Ausbaubeschwerden hinzukommt, daß sie innerhalb angemessener Frist gegenüber der Teilnehmergemeinschaft geltend zu machen sind (BVerwGE 42, 92).
Derartige, vor der Schlußfeststellung noch zu bewirkende Ansprüche haben die Kläger nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts nicht dargetan. Insbesondere sind - entgegen der Ankündigung in der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision - konkrete Umstände, die der Schlußfeststellung hätten entgegenstehen können, in der Revision nicht mehr durch substantiierte Rügen gegen die Sachverhaltsfeststellung des Flurbereinigungsgerichts vorgebracht worden.
Die Schlußfeststellung kann auch nicht durch den Einwand gehemmt werden, daß die Flurbereinigungsbehörde ihrer Verpflichtung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 FlurbG, begründeten Beschwerden durch entsprechende Planänderungen abzuhelfen, nicht nachgekommen sei. Hierunter sind nur die im Laufe des Verfahrens eröffneten förmlichen Rechtsbehelfe zu verstehen, durch die die einzelnen anfechtbaren Entscheidungen einer Korrektur unterzogen werden können, wenn eine materiell begründete Beschwer vorliegt. Das ist aber nach den nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts nicht der Fall. Die Befugnis der Flurbereinigungsbehörde, nach § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG andere Änderungen des Plans vornehmen zu können, wenn sie solche für erforderlich hält, gibt den Klägern keinen Anspruch auf Durchsetzung ihrer Wunschvorstellungen. Das vorausgesetzte Zweckmäßigkeitserfordernis ist der Abwägung der Behörde überantwortet. Die Befugnis der Flurbereinigungsbehörde nach § 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ist zudem nicht nur auf die darin angesprochene Planänderung bezogen, damit substantiell begrenzt, sondern auch temporär auf die Spanne des Verfahrensablaufs zwischen Planerstellung (Planoffenlegung) und der Ausführungsanordnung nach § 62, § 63 FlurbG beschränkt, denn von da an gilt insoweit die strengere Regelung des § 64 FlurbG.
Die Flurbereinigungsbehörde kann den Plan auch noch danach ändern oder ergänzen. Diese mit der Rechtskraft der Schlußfeststellung endende Befugnis hat aber nach § 64 Satz 1 FlurbG zur Voraussetzung, daß öffentliche Interessen oder wichtige, nicht vorherzusehende wirtschaftliche Bedürfnisse der Beteiligten die Änderung erfordern oder daß der Behörde eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung bekannt wird. Wenngleich die vorgenannten Voraussetzungen alternativ zur Änderung und Ergänzung ermächtigen, so muß dennoch bei den beiden erstgenannten Alternativen eine Korrektur geboten sein, dergestalt, daß die angeführten, als besonders wichtig anzusehenden Interessen eine Plan-Änderung bzw. Ergänzung unumgänglich erscheinen lassen, um die Neugestaltung so zu bewirken, wie es den gegeneinander abzuwägenden Interessen der Beteiligten entspricht und wie es das Wohl der Allgemeinheit erfordert. Wenn es hierbei auf das Entschließungsermessen der Behörde bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ankommt, so ist es den Beteiligten nicht verwehrt, zur Wahrung ihrer Interessen selbst Anregungen an die Behörde heranzutragen. Ob darüber hinaus in konkreten Ausnahmefällen ein Anspruch eines Beteiligten auf eine Planänderung nach § 64 FlurbG besteht (z. B. wenn sich die vorgesehene Planausführung wegen unüberwindlicher Hindernisse nicht realisieren läßt oder wegen während des Verfahrens eingetretener topographischer Veränderungen durch Überschwemmungen, Bergrutsche u. dgl. mehr die Ausführung unzumutbar erschwert würde), kann hier offenbleiben. Denn ein dahin gehender Sachverhalt ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Während aber in § 134 Abs. 2 und 3 FlurbG mögliche Rechtsverluste infolge unterlassener Erklärungen, Anträge und Beschwerden trotz Kenntnis oder verschuldeter Unkenntnis durch Nachsichtgewährung vermieden werden können und bei unverschuldeter Versäumung und unverzüglicher Nachholung behoben werden müssen, ist in § 64 FlurbG nicht auf die Vorhersehbarkeit und Vermeidbarkeit abgestellt, sondern auf nachträglich sich ergebende, nicht vorhersehbar gewesene Interessenlagen oder Bedürfnisse der oben bezeichneten Art, die eine Plankorrektur erfordern. Nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts sind weder öffentliche Interessen erkennnbar geworden noch haben die Kläger wichtige, nicht vorherzusehende wirtschaftliche Bedürfnisse dargetan, die eine Änderung des bereits ausgeführten Planes erforderlich gemacht hätten. Zu Recht hat das Flurbereinigungsgericht darauf hingewiesen, daß in dem (rechtskräftig abgewiesenen) Begehren der Kläger auf eine größere Abfindung mit besonderem Verwertungswert kein erst nachträglich erkennbar gewordenes Bedürfnis zu sehen sei. Selbst wenn aber ein dahin gehendes wichtiges wirtschaftliches Bedürfnis unterstellt werden könnte, müßte die Nichtvorhersehbarkeit deswegen verneint werden, weil die Kläger ihr dahin gehendes Begehren bereits bei der Abfindungsbeschwerde erkennbar gemacht hätte.
Mit der rechtskräftigen Ablehnung dieses Änderungsbegehrens ist zugleich ein wirtschaftlich wichtiges Bedürfnis verneint worden. Wenn die mit der seinerzeit beanstandeten Abfindung verbundenen Befürchtungen wirtschaftlicher Ertragsminderung im Laufe des Verfahrens nicht beseitigt worden oder Prosperitäts-Erwartungen nicht eingetreten sein sollten, dann kann darauf kein Bedürfnis zur nachträglichen Planänderung im Sinne des § 64 FlurbG hergeleitet werden, zumal bei einem ausgeführten Plan mit jeder Änderung regelmäßig ein Eingriff in die Rechtsposition anderer Beteiligter verbunden sein wird. Die letzte Alternative der Voraussetzungen für eine solche Planänderung, nämlich die, daß der Flurbereinigungsbehörde eine rechtskräftige, die Plangestaltung berührende gerichtliche Entscheidung bekannt wird, zeigt deutlich, wie intensiv das Korrektur-Erfordernis sein muß, um einem gerichtlichen Verpflichtungsausspruch gleichgesetzt zu werden.
Die Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde, den ihr bekannt gewordenen gerichtlichen Entscheidungen Rechnung zu tragen (§ 64 Satz 1, letzte Alternative, § 13 Abs. 2 Satz 5 FlurbG) macht andererseits deutlich, daß die ihr eingeräumte Befugnis, den Plan nachträglich zu ändern und zu ergänzen, durch jede derartige rechtskräftige gerichtliche Entscheidung eingeschränkt wird. Im vorliegenden Fall hat die die Kläger betreffende rechtskräftig gewordene flurbereinigungsgerichtliche Entscheidung, durch die ihr weitergehendes Abfindungsbegehren abgewiesen wurde, zur Folge, daß die Flurbereinigungsbehörde sich auch einer Abänderung des Plans enthalten muß, soweit dadurch die rechtskräftig bestätigte Abfindung der Kläger berührt würde. Daraus ergibt sich, daß die Kläger mit ihrem auf die Einhaltung der Gleichwertigkeit der Abfindung gestützten Vorbringen die Wirksamkeit der Schlußfeststellung nicht beeinträchtigen können.
Das Flurbereinigungsgericht hat die Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme des rechtskräftig abgeschlossenen Abfindungsstreits verneint. Unabhängig davon kann in der gegen die Schlußfeststellung erhobenen Klage nicht gleichzeitig eine Klage zur Wiederaufnahme des rechtskräftig beendeten Verfahrens enthalten sein. Ob eine solche Wiederaufnahmeklage schon deswegen als unzulässig angesehen werden müßte, weil sie nicht bis zum Ablauf der Frist für die den Klägern eröffnete Beschwerde gegen die Schlußfeststellung erhoben worden war (§ 149 Abs. 2 FlurbG), kann deshalb dahinstehen. Das Flurbereinigungsgericht ist der Frage des Wiederaufgreifens unanfechtbar gewordener Verwaltungsentscheidungen zu Recht nicht nachgegangen. Denn diese von der Rechtsprechung entwickelte Möglichkeit hat in der Flurbereinigung eine aus der Eigenart der Verfahrensgestaltung sich ergebende besondere Ausprägung dergestalt erfahren, daß die in § 64 Satz 1 FlurbG der Flurbereinigungsbehörde eingeräumte Befugnis, den Plan auch nach dessen Unanfechtbarkeit noch zu ändern und zu ergänzen, an die dort angeführten konkreten Voraussetzungen gebunden, damit sachlich begrenzt ist und im Hinblick auf § 149 Abs. 2 FlurbG auch einer zeitlichen Begrenzung unterliegt.
