Unter ländlichem Grundbesitz im Sinne des § 1 FlurbG ist nach dem Wortlaut der Regelung und dem Sachzusammenhang der im Zeitpunkt der Anordnung des Verfahrens landwirtschaftlich genutzter Grundbesitz zu verstehen. Auf die gebietliche Zugehörigkeit der Grundstücke zu einer ländlichen Gemeinde oder einem städtischen Bezirk kommt es dagegen nicht an. Ländlicher Grundbesitz am Rande einer Großstadt kann in gleicher Weise der Flurbereinigung unterworfen werden wie jeder andere landwirtschaftliche Besitz. Maßgeblich kann auch nicht sein, ob weite Teile vom Eigentümer selbst landwirtschaftlich genutzt werden oder ob die Grundstücke zur landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet sind (vgl. BVerwGE 8, 197).
Die Flurbereinigung dient der Bereinigung der landwirtschaftlichen Flurverhältnisse und der Förderung der allgemeinen Landeskultur (§ 1 FlurbG). Dagegen kann es nicht Aufgabe der Flurbereinigung sein, ausschließlich städtische Wohnsiedlungsflächen auszuweisen (BVerwG I B 170/56 vom 6.11.1956, RdL 1957 S. 23). Läge ein solcher Fall vor, so könnten die aus dem Zweck des Gesetzes sich ergebenden Ermessensgrenzen für die Anordnung eines Verfahrens überschritten sein. Der vorgetragene Einwand, dieses Ziel könne auch durch freiwilligen Austausch von Grundstücken erreicht werden, kann nicht durchschlagen. Der während des Krieges eingeführte freiwillige "Landnutzungstausch" hat keine durchgreifenden Ergebnisse gezeitigt; er gibt keine Möglichkeit zu einer allgemeinen Verbesserung der Agrarstruktur, auf die die Flurbereinigung im öffentlichen Interesse ausgerichtet ist. Der in § 1 FlurbG allgemein umschriebene gesetzliche Auftrag wird durch verschiedene andere Vorschriften ergänzt und erweitert (BVerwG I C 132/57 vom 13.11.1958, NJW 1959 S. 643). Die Flurbereinigung ist hiernach nicht nur auf eine Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung ausgerichtet, wie die Kl. nach ihrem Vorbringen offenbar annehmen. So kann beispielsweise die Flurbereinigung auch zur Erleichterung von Siedlungsverfahren oder von Aufbaumaßnahmen eingeleitet werden (§ 86 FlurbG). Hierzu stellt das Gesetz sogar ein vereinfachtes Verfahren zur Verfügung. Wie der Senat im Beschluß vom 28.12.1959, RdL 1960 S. 166, entschieden hat, liegt es auch im Rahmen des gesetzlichen Auftrages, wenn in einem Flurbereinigungsverfahren Maßnahmen getroffen werden, die die ordnungsgemäße bauliche Entwicklung einer Stadt erleichtern. Das Flurbereinigungsgericht hat daher die sich aus dem Flurbereinigungsgesetz ergebenden Ermessensgrenzen für die Einleitung der Umlegung nicht verkannt, wenn es keine Bedenken dagegen erhoben hat, daß Flächen in das Verfahren einbezogen worden sind, die nach dem Flächennutzungsplan der Stadt für Wohnzwecke oder öffentliche Anlagen Verwendung finden sollen.
Zunächst ist festzustellen, daß die Kl. nicht für andere Beteiligte sprechen können; sie sind auf den Vortrag beschränkt, ihr Interesse an einer Flurbereinigung liege nicht vor. Nur insoweit können sie durch den Flurbereinigungsbeschluß beschwert sein.
§ 4 FlurbG eröffnet nicht den Weg einer Popularklage. Das Vorbringen, etwa 100 andere Verfahrensbeteiligte, für die sie sprächen, lehnten die Flurbereinigung ab, muß daher außer Betracht bleiben. Die Beteiligten haben durch die Nichtanfechtung des Flurbereinigungsbeschlusses zum Ausdruck gebracht, daß das angeordnete Verfahren nicht in Widerspruch zu ihren Interessen steht. Wie der Senat in dem bereits genannten Urteil (
BVerwGE 8, 197) ausgeführt hat, kommt es für die Feststellung des Interesses der Beteiligten im Sinne des
§ 4 FlurbG auf ihr wohlverstandenes, auf sachlichen Erwägungen beruhendes Interesse an. Dabei ist auch nicht darauf abzustellen, ob die Mehrzahl der Teilnehmer in dem Flurbereinigungsgebiet dieses Interesse hat. Entscheidend ist vielmehr - wenn eine Vielzahl von Grundstückseigentümern den Anordnungsbeschluß anficht - die Größe der von ihnen vertretenen Fläche. Die vom Kosteninteresse her vorgetragenen Einwendungen gegen die Rechtsauffassung des Flurbereinigungsgerichts nötigen nicht zu einer anderen Auslegung des Begriffs "Interesse der Beteiligten". Daß das Kosteninteresse des einzelnen Beteiligten bei der Durchführung der Flurbereinigung zu berücksichtigen ist, hat der Senat bereits ausgesprochen. Es kann aber nicht den Ausschlag geben, ein sonst zulässiges Verfahren nicht durchzuführen. Zunächst ist hierzu festzustellen, daß die Flurbereinigung in erheblichem Umfang mit öffentlichen Mitteln durchgeführt wird; der dem Einzelnen nach allgemeiner Erfahrung durch die Flurbereinigung zufließende Vorteil geht somit weitgehend zu Lasten der Allgemeinheit. Nach
§ 19 Abs. 3
FlurbG können einzelne Teilnehmer zur Vermeidung offensichtlicher und unbilliger Härten von der Aufbringung der auf sie entfallenden Beiträge ganz oder teilweise befreit werden. Wie der Senat bereits entschieden hat, kann sich u. U. hieraus ein Rechtsanspruch des betroffenen Teilnehmers auf Befreiung von den Kosten ergeben. Nach der Rechtsprechung des Senats ist der allgemeine Vorteil, der durch die Flurbereinigung für alle Beteiligten eintritt, bei der Berechnung des Abfindungsanspruchs grundsätzlich nicht zu berücksichtigen, weil er als Gegenleistung für die Kosten anzusehen ist. Es kann hiernach einem Beteiligten, der durch die Flurbereinigung keinerlei Vorteil erlangt, u. U. ein Anspruch auf Freistellung von den Kosten erwachsen. Hierüber ist aber erst im Verlauf des Verfahrens zu entscheiden. Es ist auch unzutreffend, wenn die Kl. meinen, eine Bereinigung verpachteten Gebietes sei für die Verpächter nur nachteilig. Nach allgemeinen Erfahrungen ist festzustellen, daß auch der Pachtpreis in den bereinigten Gebieten ansteigt und insoweit dem Verpächter also ein durch die Flurbereinigung entstehender Vorteil zufließt. Schließlich kann die Erwägung in der Beschwerdeschrift, im Flurbereinigungsverfahren werde das verfassungsmäßig verankerte demokratische Prinzip nicht gewahrt, keinen Anlaß geben, die Revision zuzulassen. Da alle Grundstückseigentümer die Möglichkeit hatten, ihren Willen zum Ausdruck zu bringen, und alle - mit Ausnahme der Kl. - den Flurbereinigungsbeschluß nicht angefochten haben, können die Kl. nicht dartun, daß die Flurbereinigung gegen den Willen der Mehrzahl der Teilnehmer durchgeführt werden soll. Aber selbst wenn die als Gegner der Flurbereinigung bezeichneten Personen berücksichtigt würden, ergäbe sich nach den tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Senats, nach der es nicht auf die Mehrzahl der Teilnehmer in dem Flurbereinigungsgebiet, sondern auf die Größe der von ihnen vertretenen Fläche ankommt, kein grundlegend anderes Bild. Die Kl. haben überdies im Rahmen der Teilnehmergemeinschaft (
§ 16 ff. FlurbG) die Möglichkeit, auf die Durchführung und Gestaltung des Verfahrens persönlich Einfluß zu nehmen.
