Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29.04.1998 - 11 C 6.97 = RdL 1998 S. 240 ff.
| Aktenzeichen | 11 C 6.97 | Entscheidung | Urteil | Datum | 29.04.1998 |
|---|---|---|---|---|---|
| Gericht | Bundesverwaltungsgericht | Veröffentlichungen | = RdL 1998 S. 240 ff. | Lieferung | N/A |
Leitsätze[Quelltext bearbeiten]
| 1. | Vorsitzender eines Flurbereinigungsgerichts kann - von Vertretungsfällen abgesehen - nur ein statusrechtlicher Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtshof) sein. |
| 2. | Die Planvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag. |
| 3. | Eine Planvereinbarung schließt eine Berufung auf Willensmängel, jedenfalls auf Drohung und Täuschung, nicht aus. |
Aus den Gründen
Die Revision der Klägerin ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs - Flurbereinigungsgericht - verstößt gegen Bundesrecht. Die Sache muß, weil eine abschließende Entscheidung nicht möglich ist, an die Vorinstanz zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen werden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
1.
Das Flurbereinigungsgericht war im Sinne von § 138 Nr. 1 VwGO nicht ordnungsgemäß besetzt. Ständiger Vorsitzender eines solchen Gerichts kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz nach § 4 VwGO in Verbindung mit § 21 f Abs. 1 GVG - von Vertretungsfällen abgesehen (§ 21 f Abs. 2 GVG) - nur ein statusrechtlicher Vorsitzender Richter am Verwaltungsgerichtshof (Oberverwaltungsgericht) sein. Das ist hier nicht der Fall; denn nach dem Beschluß des Präsidiums des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Dezember 1996 für das Jahr 1997 war zum (ständigen) Vorsitzenden des Flurbereinigungsgerichts der Richter am Verwaltungsgerichtshof K. bestellt worden, unter dessen Vorsitz das Flurbereinigungsgericht das hier mit der Revision angefochtene Urteil erlassen hat.
Nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, der nach Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung unberührt geblieben ist (§ 190 Abs. 1 Nr. 4 VwGO), gelten für die Gerichtsverfassung und das Verfahren der Flurbereinigungsgerichte die Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit, soweit in den § 139 bis § 148 FlurbG nichts anderes bestimmt ist.
Eine von § 9 Abs. 1 und 3 VwGO abweichende Vorschrift enthält § 139 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 FlurbG, wonach das Flurbereinigungsgericht in der Besetzung von zwei Richtern und drei ehrenamtlichen Richtern entscheidet, von denen nach § 139 Abs. 2 Satz 2 FlurbG ein Richter und ein ehrenamtlicher Richter zum höheren Dienst der Flurbereinigungsbehörden befähigt sein müssen und mindestens drei Jahre in Flurbereinigungsangelegenheiten tätig gewesen sein sollen. Diese besondere Besetzung des Flurbereinigungsgerichts einschließlich der Besonderheiten über die "Doppelqualifikation" eines Richters und eines ehrenamtlichen Richters dient der sachgerechten Würdigung der im Rahmen der Flurbereinigung zu beurteilenden besonderen Sachverhalte; sie ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rechtlich unbedenklich (vgl. zuletzt etwa Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 5 C 34.90 - und vom 11. Januar 1994 - BVerwG 11 B 103.93 - Buchholz 424.01 § 139 FlurbG Nr. 15 und Nr. 16, jeweils m.w.N).
§ 139 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 FlurbG, wonach "ein Richter" Vorsitzender des Flurbereinigungsgerichts ist, enthält - entgegen der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, das sich insoweit der vom 1. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluß vom 16. Februar 1995 - 1 TG 2664/94 - (RiA 1996, 148) vertretenen Rechtsauffassung angeschlossen hat - keine von §§ 4, 9 VwGO i.V.m. § 21 f Abs. 1 GVG abweichende Bestimmung. Danach führen den ständigen Vorsitz in den Spruchkörpern der Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe) nur der jeweilige Präsident und die statusrechtlichen Vorsitzenden Richter. Das gilt auch für die Flurbereinigungsgerichte der Länder, die nach § 138 Abs. 1 Satz 1 FlurbG - vorbehaltlich der Sonderregelung in § 138 Abs. 2 FlurbG - in jedem Land bei dem obersten Verwaltungsgericht einzurichten sind. Das Flurbereinigungsgericht ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein dem Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtshof) eingegliederter (Fach-)Senat für das Flurbereinigungsrecht, mithin organisatorischer und gerichtsverfassungsrechtlicher Bestandteil dieses Gerichts, kein ihm nur angegliedertes Verwaltungssondergericht oder "anderes Gericht" im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO (vgl. Beschluß vom 22. Juli 1964 - BVerwG I ER 401.64 - RdL 1964, 245; Urteil vom 24. April 1970 - BVerwG 4 C 18.68 - Buchholz 424.01 § 139 FlurbG Nr. 4).
§ 139 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 FlurbG ist, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem vorgenannten Beschluß vom 22. Juli 1964 (a.a.O.) klargestellt hat, nur eine (negative) Regelung dahin gehend, daß damit die ehrenamtlichen Richter vom Vorsitz eines Flurbereinigungsgerichts zwingend ausgeschlossen sind. Welcher der beiden Berufsrichter den Vorsitz zu führen hat und welche allgemeinen statusrechtlichen Anforderungen der Vorsitzende erfüllen muß, bestimmt § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG hingegen nicht. Aus ihm und § 139 Abs. 2 FlurbG ergibt sich nur, daß stets einer der beiden hauptamtlichen Richter eine besondere flurbereinigungsrechtliche Qualifikation haben muß und dieser stets mitwirken muß, damit das Flurbereinigungsgericht ordnungsgemäß besetzt ist (Urteil vom 24. April 1970, a.a.O.). Schließt die Formel, daß "ein Richter" den Vorsitz zu führen hat, nur (negativ) die ehrenamtlichen Richter von dieser Funktion aus, so fehlt in § 139 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 FlurbG eine (positive) Regelung über den notwendigen richterrechtlichen Status des Vorsitzenden dieses (Fach-)Senats des Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs). Eine solche ausdrückliche und eindeutige, von den allgemeinen Regeln abweichende Spezialnorm wäre gerade für den Status des Vorsitzenden eines Spruchkörpers - auch im Hinblick auf die Erfordernisse des gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG - notwendig (vgl. BVerwGE 4, 191 <193>, ferner 34, 180 <182> zu § 77 PersVG). Daraus folgt, daß ein Richter am Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtshof), der nicht statusrechtlicher Vorsitzender Richter ist, von Vertretungsfällen abgesehen, nicht ständiger Vorsitzender eines Flurbereinigungsgerichts sein darf.
Dieser Rechtszustand wird auch dadurch bestätigt, daß § 139 FlurbG bereits in der Ursprungsfassung des Flurbereinigungsgesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl I S. 591) enthalten war; denn auch in den bis zum Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl I S. 17) geltenden landesrechtlichen Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit, die nach Maßgabe des § 195 Abs. 2 VwGO aufgehoben wurden, durften den Vorsitz in einem Senat der Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe) - von Vertretungsfällen abgesehen - nur der Präsident oder ein Senatspräsident (heute: Vorsitzender Richter) führen (für Hessen vgl. etwa § 4 Abs. 1, § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Juni 1949 <GVBl S. 137>; vgl. ferner die Nachweise über die landesrechtlichen Regelungen vor Inkrafttreten der VwGO bei Eyermann/Fröhler, VwGO, 1. Aufl., 1960, Einl. Rn. 2 ff. vor § 1; § 195 Rn. 1 ff.).
Ein von den allgemeinen Vorschriften abweichender gesetzgeberischer Regelungswille für den Vorsitz im Flurbereinigungsgericht ist auch der Entstehungsgeschichte des Flurbereinigungsgesetzes nicht zu entnehmen: § 139 FlurbG geht auf den Regierungsentwurf eines Flurbereinigungsgesetzes zurück (BTDrucks 1/3385), in dem als § 141 Abs. 1 Satz 2 FlurbG-E vorgesehen war, daß das Flurbereinigungsgericht in der Besetzung von einem Richter und zwei Beisitzern verhandelt; den Vorsitz sollte "der Richter" führen. Diese 1 : 2-Besetzung ist sodann aufgrund der Stellungnahme des Bundesrats zum Gesetzentwurf in eine 2 : 3-Besetzung verändert worden, weil der Bundesrat "bei der Bedeutung und Tragweite der vom Flurbereinigungsgericht zu treffenden Entscheidungen" eine stärkere Besetzung als im Entwurf für notwendig erachtete und es ferner für erforderlich hielt, "den Vorsitzenden im Interesse der Rechtsfindung und zum Zwecke seiner Entlastung durch einen zweiten Berufsrichter zu unterstützen" (BTDrucks 1/3385, S. 65 zu Nr. 74 = § 141). Diesem Änderungsvorschlag stimmte die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zu (vgl. BTDrucks a.a.O., S. 68 zu Nr. 74). Dementsprechend wurde in § 139 Abs. 1 Satz 2 der Gesetz gewordenen Fassung der zweite Halbsatz der Entwurfsfassung, wonach "der" Richter den Vorsitz führt, redaktionell dahingehend angepaßt, daß "ein" Richter Vorsitzender ist. Aus den Materialien ergeben sich keine sonstigen Anhaltspunkte dafür, daß der damalige Gesetzgeber mit der Gesetz gewordenen Fassung des § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG von der allgemeinen Regelung über den Vorsitz in einem Senat des Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs) abweichen wollte.
Auf eine solche Abweichung deutet auch in der Folgezeit nichts hin. Insbesondere im Gesetz zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes vom 15. März 1976 (BGBl I S. 533) sind zwar einige Vorschriften der § 139 ff. FlurbG geändert worden; sie enthalten aber nur "Anpassungen an die Rechtsentwicklung", insbesondere Anpassungen an die Terminologie des Deutschen Richtergesetzes und die Verwaltungsgerichtsordnung (vgl. die Begründung des RegE, BTDrucks 7/3020, S. 35 ff. zu §§ 139 ff.). § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG blieb unverändert. § 10 Abs. 4 des Gesetzes zur Anpassung der Rechtspflege im Beitrittsgebiet (Rechtspflege-Anpassungsgesetz - RpflAnpG) vom 26. Juni 1992 (BGBl I S. 1147) mit der darin enthaltenen befristet zugelassenen Abweichung von § 21 f Abs. 1 GVG gilt nur für die neuen Länder und ist für die Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe) der alten Länder (hier: in Hessen) nicht anwendbar.
Der somit vorliegende absolute Revisionsgrund einer nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des erkennenden Gerichts (§ 138 Nr. 1 VwGO) zwingt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung an die Vorinstanz, da unwiderlegbar feststeht, daß die angefochtene Entscheidung auf diesem Verfahrensmangel beruht (vgl. zuletzt etwa Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 8 C 19.95 - Buchholz 236.2 § 29 DRiG Nr. 1 = NJW 1997, 674). Ob und inwieweit es für die Beachtlichkeit einer Besetzungsrüge nach § 138 Nr. 1 VwGO - auch im Hinblick auf Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG - darauf ankommt, daß die Gesetzesverletzung klar zutage liegt, schwer oder "qualifiziert" ist (vgl. BGH, Beschluß der Vereinigten Großen Senate vom 5. Mai 1994 - VGS 1-4/93 -, NJW 1994, 1735; Urteil vom 22. November 1995 - X ZR 51/92 - NJW 1995, 332 <335>), bedarf keiner Entscheidung. Denn jedenfalls liegt eine nicht vorschriftsmäßige Besetzung des Gerichts i.S. von § 138 Nr. 1 VwGO dann vor, wenn - wie hier - objektiv gegen eine klare, den Vorsitz eines (Fach-)Senats des Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs) unmittelbar betreffende gesetzliche Regelung verstoßen worden ist. Daß der 1. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluß vom 16. Februar 1995 (a.a.0.) den Versuch unternommen hat, die Außerachtlassung des § 21 f Abs. 1 GVG mit Besonderheiten in der historischen Entwicklung der Flurbereinigungsgerichte zu rechtfertigen, führt nicht zu einer anderen Einschätzung; denn diese Erwägungen sind angesichts der zur Auslegung des § 139 FlurbG bereits vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht tragfähig.
Die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, mit dem Abschluß der Planvereinbarung vom 16. Juni 1988 habe die Klägerin zugleich auf die Geltendmachung und Durchsetzung eigener Rechte in einem Verwaltungs- und Gerichtsverfahren verzichtet, trifft nicht zu. Die hier abgeschlossene Planvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (vgl. Urteil vom 29. April 1982 - BVerwG 5 C 82.80 - Buchholz 424.01 § 137 FlurbG Nr. 1, S. 3; Beschluß vom 4. November 1988 - BVerwG 5 B 199.88 - AgrarR 1990, 28). Die Verwendung eines behördlichen Formblatts ist - entgegen der Meinung der Revision - nicht unzulässig, weil ihm der vereinbarte Inhalt des Vertrags eindeutig entnommen werden kann. Da sich aus dem schriftlichen Vertrag (§ 57 HessVwVfG) selbst alle wesentlichen Vertragsvereinbarungen ergeben müssen (vgl. BVerwGE 84, 236 <244>; 84, 257 <264>), hätte ein Verzicht auf die Geltendmachung von Verfahrensrechten, sofern er zulässig ist, einen hinreichend deutlichen Ausdruck in der Vertragsurkunde selbst finden müssen (BVerwGE a.a.O.). Das ist hier nicht der Fall. Durch einen solchen Vertragsschluß ist dem Vertragspartner ferner nicht das Recht genommen, das wirksame Zustandekommen der Vereinbarung auf etwaige Willensmängel (§ 62 Satz 2 HessVwVfG i.V.m. §§ 116 ff. BGB) gerichtlich überprüfen zu lassen. Das gilt hier jedenfalls für das Vorbringen der Klägerin, sie sei von dem zuständigen Bediensteten der Flurbereinigungsbehörde vor und bei Vertragsabschluß arglistig getäuscht und unter Druck gesetzt worden. Schließlich läßt sich ohne eingehende tatrichterliche Würdigung am Maßstab der §§ 133, 157 BGB nicht entscheiden, welche Bedeutung dem formularmäßigen Zusatz in der Planvereinbarung zukommt, daß "bei erforderlich werdenden wesentlichen Änderungen der vereinbarten Abfindung ... nochmals neu verhandelt werden" wird.
