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19{{Tab}} Diese Rüge greift nicht durch. Zwar haben die Beigeladenen als Verfahrensbeteiligte gemäß § 108 Abs. 2 VwGO einen Anspruch darauf, dass der gerichtlichen Entscheidung nur solche Tatsachen und Beweisergebnisse zugrunde gelegt werden, zu denen sie Stellung nehmen konnten. Diese Möglichkeit wurde ihnen vom Oberverwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung jedoch eingeräumt. Hiervon haben sie ausweislich des Sitzungsprotokolls, dessen Richtigkeit sie nicht in Zweifel gezogen haben, auch Gebrauch gemacht, indem sie sich mit einer Zuteilung dieser Fläche nicht einverstanden erklärt und diese Haltung auch inhaltlich begründet haben. Hätten sie sich zu einer - gegebenenfalls substantiierteren - Stellungnahme außer Stande gesehen, hätte es ihnen oblegen, einen Vertagungsantrag zu stellen. Das haben sie jedoch nicht getan. Die Verfahrensrüge dient nicht dazu, Versäumnisse von - zumal anwaltlich vertretenen - Beteiligten in der mündlichen Verhandlung in der nächsten Instanz wieder auszugleichen (st Rspr, vgl. etwa Urteil vom 31. August 1964 - BVerwG 8 C 350.63 - BVerwGE 19, 231 | 19{{Tab}} Diese Rüge greift nicht durch. Zwar haben die Beigeladenen als Verfahrensbeteiligte gemäß § 108 Abs. 2 VwGO einen Anspruch darauf, dass der gerichtlichen Entscheidung nur solche Tatsachen und Beweisergebnisse zugrunde gelegt werden, zu denen sie Stellung nehmen konnten. Diese Möglichkeit wurde ihnen vom Oberverwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung jedoch eingeräumt. Hiervon haben sie ausweislich des Sitzungsprotokolls, dessen Richtigkeit sie nicht in Zweifel gezogen haben, auch Gebrauch gemacht, indem sie sich mit einer Zuteilung dieser Fläche nicht einverstanden erklärt und diese Haltung auch inhaltlich begründet haben. Hätten sie sich zu einer - gegebenenfalls substantiierteren - Stellungnahme außer Stande gesehen, hätte es ihnen oblegen, einen Vertagungsantrag zu stellen. Das haben sie jedoch nicht getan. Die Verfahrensrüge dient nicht dazu, Versäumnisse von - zumal anwaltlich vertretenen - Beteiligten in der mündlichen Verhandlung in der nächsten Instanz wieder auszugleichen (st Rspr, vgl. etwa Urteil vom 31. August 1964 - BVerwG 8 C 350.63 - BVerwGE 19, 231 <237>). Soweit die Beigeladenen mit ihrem nach der mündlichen Verhandlung verfassten und bei Gericht eingegangenen Schriftsatz ihnen neu bekannt gewordene Tatsachen über das vom Gericht benannte Abfindungsgrundstück vorgetragen und die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gefordert haben, hat das Oberverwaltungsgericht diesen Vortrag in seinem Urteil (UA S. 20) berücksichtigt. | ||
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24{{Tab}} (2) Die Erteilung einer Zusicherung ist, wovon das Oberverwaltungsgericht unausgesprochen ausgeht, im Flurbereinigungsrecht auch nicht durch speziellere gesetzliche Vorschriften ausgeschlossen. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seiner Rechtsprechung dementsprechend zwar um eine Grenzziehung zwischen rechtmäßigen und rechtswidrigen Zusicherungen bemüht, die grundsätzliche Möglichkeit von Zusicherungen im Flurbereinigungsrecht jedoch nicht in Frage gestellt, sondern vielmehr ein praktisches Bedürfnis für ein derartiges Instrumentarium stets anerkannt (vgl. Urteile vom 25. Mai 1961 - BVerwG 1 C 102.58 - NJW 1961, 1882 | 24{{Tab}} (2) Die Erteilung einer Zusicherung ist, wovon das Oberverwaltungsgericht unausgesprochen ausgeht, im Flurbereinigungsrecht auch nicht durch speziellere gesetzliche Vorschriften ausgeschlossen. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seiner Rechtsprechung dementsprechend zwar um eine Grenzziehung zwischen rechtmäßigen und rechtswidrigen Zusicherungen bemüht, die grundsätzliche Möglichkeit von Zusicherungen im Flurbereinigungsrecht jedoch nicht in Frage gestellt, sondern vielmehr ein praktisches Bedürfnis für ein derartiges Instrumentarium stets anerkannt (vgl. Urteile vom 25. Mai 1961 - BVerwG 1 C 102.58 - NJW 1961, 1882 <1883 f.> <= [[FlurbG:§ 44 Abs. 1/10|RzF - 10 - zu § 44 Abs. 1 FlurbG]]>, vom 19. September 1989 - BVerwG 5 C 3.87 - BVerwGE 82, 313 <316> <= [[FlurbG:§ 60 Abs. 1/18|RzF - 18 - zu § 60 Abs. 1 FlurbG]]> und vom 20. Mai 1998 - BVerwG 11 C 7.97 - Buchholz 424.01 [[FlurbG#44|§ 44]] FlurbG Nr. 78 S. 12) <= [[FlurbG:§ 44 Abs. 1/94|RzF - 94 - zu § 44 Abs. 1 FlurbG]]>. Auch aus den Regelungen der [[FlurbG#60|§ 60]] und [[FlurbG#64|§ 64]] FlurbG, die der Flurbereinigungsbehörde weitreichende Befugnisse zur Abänderung des Flurbereinigungsplans einräumen, folgt nichts anderes. Insbesondere lässt sich aus der Existenz dieser Vorschriften nicht der Schluss ziehen, Zusicherungen könnten letztlich keinen Schutz gegenüber zusicherungswidrigen Abänderungen der Abfindungsregelung des Flurbereinigungsplans gewähren und seien deswegen auch generell nicht geeignet, Teilnehmern verbindliche Rechtspositionen im Flurbereinigungsverfahren zu verschaffen. Denn die Funktion der Planänderungsverfahren nach den genannten Vorschriften besteht darin, weitere Optimierungsschritte der Behörde in Bezug auf den Flurbereinigungsplan zu ermöglichen. Hierzu hat das Flurbereinigungsgesetz ihre Gestaltungsbefugnisse über die (erste) Aufstellung des Flurbereinigungsplans hinaus (zeitlich) prolongiert (Urteil vom 19. September 1989 a.a.O. S. 316), nicht aber (inhaltlich) erweitert. Deswegen ist die Flurbereinigungsbehörde auch in dieser Phase des Flurbereinigungsverfahrens gehindert, verbindliche Zusicherungen außer Acht zu lassen (Urteile vom 19. September 1989 a.a.O. S. 316 und vom 20. Mai 1998 a.a.O. S. 12). | ||
25{{Tab}} Dass es sich, wie der Senat erst kürzlich betont hat (Urteil vom 23. August 2006 - BVerwG 10 C 4.05 - RdL 2007, 14 | 25{{Tab}} Dass es sich, wie der Senat erst kürzlich betont hat (Urteil vom 23. August 2006 - BVerwG 10 C 4.05 - RdL 2007, 14 <16> - zur Veröffentlichung in BVerwGE und Buchholz vorgesehen), bei der Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes um eine Planungsentscheidung handelt, die notwendigerweise eine - freilich durch das in [[FlurbG#37|§ 37]] Abs. 1 Satz 1 FlurbG normierte rechtsstaatliche Abwägungsgebot gebundene - Gestaltungsfreiheit der Flurbereinigungsbehörde voraussetzt, steht der grundsätzlichen Zulässigkeit von Zusicherungen im Flurbereinigungsrecht ebenfalls nicht entgegen. Zwar schränken vorzeitige Bindungen und Festlegungen der Behörde zugunsten bestimmter Teilnehmer ihre Gestaltungsfreiheit - auch zu Lasten anderer Teilnehmer und deren Rechtspositionen - ein. Das schließt die Abgabe behördlicher Zusicherungen jedoch nicht von vornherein aus. Wie die Nichterwähnung von § 38 VwVfG in § 72 VwVfG zeigt, geht der Gesetzgeber selbst bei Planfeststellungsbeschlüssen nicht von einer generellen Unvereinbarkeit von Zusicherungen und Planungsentscheidungen aus. Das Bundesverwaltungsgericht hat deswegen die grundsätzliche Möglichkeit der Abgabe von Zusicherungen im Planungsrecht in seiner bisherigen Rechtsprechung nicht in Frage gestellt und darüber hinaus auch eine über das zweiseitige Verhältnis zwischen Behörde und Zusicherungsempfänger hinausgehende Wirkung gegenüber Dritten, deren Ausschluss den Anwendungsbereich des § 38 VwVfG erheblich einschränken würde, ohne dass der Vorschrift für eine solche Begrenzung ein Anhaltspunkt entnommen werden könnte, nicht beanstandet (vgl. etwa Urteil vom 17. Oktober 1975 - BVerwG 4 C 66.72 - BVerwGE 49, 244; vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 38 Rn. 18 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 38 Rn. 34 f.; anders VGH München, Urteil vom 18. April 1989 - VGH 20 B 88.585 - BayVBl 1989, 689). | ||
26{{Tab}} (3) Die Flurbereinigungsbehörde hat die den Beigeladenen erteilte Zusicherung nicht zurückgenommen. Zwar erklärt § 38 Abs. 2 VwVfG u.a. die Aufhebungsvorschrift des § 48 VwVfG für entsprechend anwendbar. Entgegen der Auffassung des Beklagten wird von dieser Ermächtigung aber durch den bloßen Erlass einer der Zusicherung widersprechenden Endentscheidung, wie sie hier im Ergehen des Nachtrags II zum Flurbereinigungsplan gesehen werden kann, kein wirksamer Gebrauch gemacht. Denn aus der Rücknahmeerklärung muss der Wille der Behörde zur Aufhebung der Zusicherung wegen Unvereinbarkeit mit der objektiven Rechtslage hervorgehen (Urteil vom 25. Januar 1995 - BVerwG 11 C 29.93 - BVerwGE 97, 323 | 26{{Tab}} (3) Die Flurbereinigungsbehörde hat die den Beigeladenen erteilte Zusicherung nicht zurückgenommen. Zwar erklärt § 38 Abs. 2 VwVfG u.a. die Aufhebungsvorschrift des § 48 VwVfG für entsprechend anwendbar. Entgegen der Auffassung des Beklagten wird von dieser Ermächtigung aber durch den bloßen Erlass einer der Zusicherung widersprechenden Endentscheidung, wie sie hier im Ergehen des Nachtrags II zum Flurbereinigungsplan gesehen werden kann, kein wirksamer Gebrauch gemacht. Denn aus der Rücknahmeerklärung muss der Wille der Behörde zur Aufhebung der Zusicherung wegen Unvereinbarkeit mit der objektiven Rechtslage hervorgehen (Urteil vom 25. Januar 1995 - BVerwG 11 C 29.93 - BVerwGE 97, 323 <329>). Andernfalls wird dem Interesse der Rechtssicherheit, das auch in der Geltung des Schriftlichkeitserfordernisses für Zusicherungen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) zum Ausdruck kommt, nicht hinreichend Rechnung getragen. Das schließt jedenfalls mangels sonstiger, hier weder festgestellter noch geltend gemachter Anhaltspunkte die konkludente Aufhebung einer Zusicherung aus. | ||
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31{{Tab}} (b) Die den Beigeladenen erteilte Zusicherung kann dem Kläger jedoch deswegen nicht entgegengehalten werden, weil sie ihm nicht bekanntgegeben wurde und er auch nicht gehindert ist, sich auf die mangelnde Bekanntgabe zu berufen (vgl. zu diesen Voraussetzungen Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 38 Rn. 18 und 47; insoweit zutreffend auch VGH München, Urteil vom 18. April 1989 - VGH 20 B 88.585 - BayVBl 1989, 689 | 31{{Tab}} (b) Die den Beigeladenen erteilte Zusicherung kann dem Kläger jedoch deswegen nicht entgegengehalten werden, weil sie ihm nicht bekanntgegeben wurde und er auch nicht gehindert ist, sich auf die mangelnde Bekanntgabe zu berufen (vgl. zu diesen Voraussetzungen Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 38 Rn. 18 und 47; insoweit zutreffend auch VGH München, Urteil vom 18. April 1989 - VGH 20 B 88.585 - BayVBl 1989, 689 <691>). | ||
32{{Tab}} (aa) Gegenüber Dritten kann eine von der Behörde dem Adressaten gegebene Zusicherung nicht gleichsam automatisch Verbindlichkeit erlangen. Zwar hängt ihre Wirksamkeit gegenüber einem Drittbetroffenen anders als die des öffentlich-rechtlichen Vertrags (vgl. § 58 Abs. 1 VwVfG) nicht von dessen Zustimmung ab. Rechtsstaatliche Grundsätze, wie sie insbesondere auch in § 43 VwVfG zum Ausdruck kommen, verlangen jedoch, dass nicht anders als beim Verwaltungsakt selbst nur eine gegenüber dem Dritten bekanntgegebene Zusicherung diesem gegenüber wirksam werden kann. Etwas anderes kann in Anwendung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Verwirkung nur gelten, wenn der Dritte sich ausnahmsweise, nämlich durch Schaffung eines Vertrauenstatbestandes, aufgrund dessen der Zusicherungsempfänger davon ausgehen kann, der Dritte werde kein Rechtsmittel gegen die Zusicherung mehr einlegen, auf die mangelnde Bekanntgabe nicht berufen kann (vgl. auch Urteil vom 25. Januar 1974 - BVerwG 4 C 2.72 - BVerwGE 44, 294 | 32{{Tab}} (aa) Gegenüber Dritten kann eine von der Behörde dem Adressaten gegebene Zusicherung nicht gleichsam automatisch Verbindlichkeit erlangen. Zwar hängt ihre Wirksamkeit gegenüber einem Drittbetroffenen anders als die des öffentlich-rechtlichen Vertrags (vgl. § 58 Abs. 1 VwVfG) nicht von dessen Zustimmung ab. Rechtsstaatliche Grundsätze, wie sie insbesondere auch in § 43 VwVfG zum Ausdruck kommen, verlangen jedoch, dass nicht anders als beim Verwaltungsakt selbst nur eine gegenüber dem Dritten bekanntgegebene Zusicherung diesem gegenüber wirksam werden kann. Etwas anderes kann in Anwendung der Grundsätze von Treu und Glauben und der Verwirkung nur gelten, wenn der Dritte sich ausnahmsweise, nämlich durch Schaffung eines Vertrauenstatbestandes, aufgrund dessen der Zusicherungsempfänger davon ausgehen kann, der Dritte werde kein Rechtsmittel gegen die Zusicherung mehr einlegen, auf die mangelnde Bekanntgabe nicht berufen kann (vgl. auch Urteil vom 25. Januar 1974 - BVerwG 4 C 2.72 - BVerwGE 44, 294 <298 ff.> zum Drittbetroffenen einer Baugenehmigung). | ||
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41{{Tab}} Soweit - wie hier - eine gerichtliche Abwägungskontrolle geboten ist, ergeben sich die hierfür geltenden Maßstäbe und Fehlerfolgen angesichts des Planungscharakters der Entscheidung über die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes aus den von der Rechtsprechung zum Bau- und Fachplanungsrecht entwickelten Grundsätzen (Urteil vom 23. August 2006 a.a.O. S. 16 f.). Danach kann ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot darin liegen, dass die Behörde eine von der Sache her naheliegende Alternativlösung verkannt hat (vgl. etwa Urteil vom 8. Juli 1998 - BVerwG 11 A 53.97 - BVerwGE 107, 142 | 41{{Tab}} Soweit - wie hier - eine gerichtliche Abwägungskontrolle geboten ist, ergeben sich die hierfür geltenden Maßstäbe und Fehlerfolgen angesichts des Planungscharakters der Entscheidung über die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes aus den von der Rechtsprechung zum Bau- und Fachplanungsrecht entwickelten Grundsätzen (Urteil vom 23. August 2006 a.a.O. S. 16 f.). Danach kann ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot darin liegen, dass die Behörde eine von der Sache her naheliegende Alternativlösung verkannt hat (vgl. etwa Urteil vom 8. Juli 1998 - BVerwG 11 A 53.97 - BVerwGE 107, 142 <149 f.> m.w.N.). Zwar ist die behördliche Entscheidung nicht schon dann zu beanstanden, wenn es dem Gericht durch eigene Ermittlungen gelingt, mögliche schonendere Alternativen der Planung aufzuzeigen. Denn wie die Beigeladenen zutreffend hervorheben, ist das Flurbereinigungsgericht unbeschadet seiner Befugnis zur Änderung des Flurbereinigungsplans im Falle der Begründetheit der Klage ([[FlurbG#144|§ 144]] FlurbG) nicht befugt, sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Flurbereinigungsbehörde zu setzen. Ein Abwägungsfehler liegt vielmehr erst dann vor, wenn die Behörde durch Missachtung einer bestimmten, sich aufdrängenden Planungsalternative abwägungserhebliche Belange übersehen oder fehlgewichtet hat (vgl. etwa Urteil vom 27. Juli 1990 - BVerwG 4 C 26.87 - NVwZ 1991, 781 <784>). Bei einem solchen offensichtlichen Mangel kann das Abwägungsergebnis grundsätzlich keinen Bestand haben, weil regelmäßig davon auszugehen sein wird, dass der Fehler auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist (vgl. Urteil vom 23. August 2006 a.a.O. S. 17). | ||
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43{{Tab}} Mit der vom Oberverwaltungsgericht ermittelten Teilfläche des Flurstücks Flur
Nr. 9 bestand eine Alternativlösung, die eine wertgleiche Abfindung der Beigeladenen sicherstellt. Soweit die Beigeladenen die vom Oberverwaltungsgericht hierbei zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen in Frage stellen, greift diese Kritik mangels erfolgreich erhobener Verfahrensrügen nicht durch. Zutreffend hat die Vorinstanz auch darin, dass die Abfindungsflurstücke Flur
Nrn. 6 und 11 für den Kläger lagebedingt einen höheren Wert haben als die Teilfläche aus dem Abfindungsflurstück Flur
Nr. 9, keinen werterhöhenden Umstand gesehen, der zugunsten der Beigeladenen zu berücksichtigen gewesen wäre. Denn insoweit handelt es sich nicht um einen Umstand, der für jedermann werterhöhend ist (vgl. [[FlurbG#44|§ 44]] Abs. 2 FlurbG), sondern nur um einen individuellen Planungsgewinn, dem - anders als in dem von den Beigeladenen angeführten Urteil der Vorinstanz vom 21. September 1983 (OVG 9 C 37/82 - RdL 1983, 323 | 43{{Tab}} Mit der vom Oberverwaltungsgericht ermittelten Teilfläche des Flurstücks Flur
Nr. 9 bestand eine Alternativlösung, die eine wertgleiche Abfindung der Beigeladenen sicherstellt. Soweit die Beigeladenen die vom Oberverwaltungsgericht hierbei zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen in Frage stellen, greift diese Kritik mangels erfolgreich erhobener Verfahrensrügen nicht durch. Zutreffend hat die Vorinstanz auch darin, dass die Abfindungsflurstücke Flur
Nrn. 6 und 11 für den Kläger lagebedingt einen höheren Wert haben als die Teilfläche aus dem Abfindungsflurstück Flur
Nr. 9, keinen werterhöhenden Umstand gesehen, der zugunsten der Beigeladenen zu berücksichtigen gewesen wäre. Denn insoweit handelt es sich nicht um einen Umstand, der für jedermann werterhöhend ist (vgl. [[FlurbG#44|§ 44]] Abs. 2 FlurbG), sondern nur um einen individuellen Planungsgewinn, dem - anders als in dem von den Beigeladenen angeführten Urteil der Vorinstanz vom 21. September 1983 (OVG 9 C 37/82 - RdL 1983, 323 <= [[FlurbG:§ 32/11|RzF - 11 - zu § 32 FlurbG]]>) - kein entsprechender Verlust des Abgebenden gegenübersteht und auf dessen Ausgleich der Abgebende - auch angesichts der ansonsten kaum zu bewältigenden praktischen Folgen für die Durchführung einer Flurbereinigung, auf die das Oberverwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - keinen Anspruch hat (Schwantag, in: Seehusen/Schwede, Flurbereinigungsgesetz, 7. Aufl., § 44 Rn. 39 m.w.N.). | ||
44{{Tab}} Die Zuteilung der Teilfläche des Flurstücks Flur
Nr. 9 an die Beigeladenen musste sich dem Beklagten als Alternative zur Zuteilung der Flurstücke Flur
Nrn. 6 und 11 aufdrängen. Ob sich eine Alternativlösung ernsthaft anbietet, so dass sich ihre Nichteinbeziehung durch die Flurbereinigungsbehörde als abwägungsfehlerhaft erweist, hängt von den konkret betroffenen Interessen und der Intensität ihrer Betroffenheit ab (vgl. auch Beschluss vom 2. November 1992 - BVerwG 4 B 205.92 - NVwZ 1993, 887 | 44{{Tab}} Die Zuteilung der Teilfläche des Flurstücks Flur
Nr. 9 an die Beigeladenen musste sich dem Beklagten als Alternative zur Zuteilung der Flurstücke Flur
Nrn. 6 und 11 aufdrängen. Ob sich eine Alternativlösung ernsthaft anbietet, so dass sich ihre Nichteinbeziehung durch die Flurbereinigungsbehörde als abwägungsfehlerhaft erweist, hängt von den konkret betroffenen Interessen und der Intensität ihrer Betroffenheit ab (vgl. auch Beschluss vom 2. November 1992 - BVerwG 4 B 205.92 - NVwZ 1993, 887 <889>). Danach hätte sich die Flurbereinigungsbehörde nicht mit der im Nachtrag IV des Flurbereinigungsplans festgelegten Lösung zufriedengeben dürfen, sondern intensiv nach einer Abfindungsalternative suchen und dabei auch die vom Oberverwaltungsgericht entwickelte Abfindung in Betracht ziehen müssen. Denn eine Zuteilung der Abfindungsflurstücke Flur
Nrn. 6 und 11 an die Beigeladenen erweist sich - auf der Grundlage der wie dargelegt bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts - in mehrfacher Hinsicht als rechtlich zumindest äußerst problematisch, während die vom Oberverwaltungsgericht gefundene Lösung diese Probleme vermeidet. | ||
Version vom 10. August 2021, 16:18 Uhr
Vorlage:RzF Vorlage:RzF/Leitsatz Vorlage:RzF/Leitsatz Vorlage:RzF/Leitsatz Vorlage:RzF/Grund Vorlage:RzF/Anmerkung
